Автор работы: Пользователь скрыл имя, 28 Марта 2014 в 10:35, курс лекций
Дошедший до нас из далекой древности (середина I в. н.э.) трактат "О возвышенном" содержит такие слова: "К каждому ученому руководству обычно предъявляются два требования: во-первых, следует определить предмет исследования, во-вторых, найти и указать способы, помогающие овладеть этим предметом, причем второе требование стоит последним по порядку, хотя оно по своему значению гораздо важнее"1.
Основным орудием государственной власти считается госаппарат и госорганы как его структурно оформленные звенья.
Вместе с тем государственный механизм трактовался и в другом смысле, а именно, как совокупность государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти2. Здесь налицо более широкий "набор элементов", но отсутствует системообразующий признак и неясно соотношение механизма государства и госаппарата. Более того, увлеченность функциональными характеристиками и доктриной разделения властей приводит отечественных и зарубежных авторов к игнорированию данного понятия в контексте "государства" и "государственных органов"3.
В современных условиях понятие "механизм государства" находит свое место в понятийном ряду теории государства и права. Правда, оно используется преимущественно в отечественной юридической науке, а не зарубежной. Исследователи иностранного государства чаще всего выделяют такие понятия, как государственная власть, институты государства, форма государства, формы правления4. И тем не менее для обогащения понятийного аппарата и отражения специфики государственного развития нашей страны вполне оправдано использовать данное понятие. Вполне объяснимы вопросы: Каково его содержание? Какие явления государственной жизни оно позволяет познавать? Попытаемся дать ответ.
Государство нельзя рассматривать как застывшую, статичную систему. Оно действует, функционирует и развивается как единая система со своими элементами. Думается, понятие "механизм государства" служит системообразующим для восприятия его как целостного явления. Оно позволяет как бы связывать элементы государства в структурно-функциональный "узел" и придавать им динамический смысл. Механизм государства есть структурно оформленная система средств государственного воздействия на общественные процессы. В нем есть следующие элементы: а) государственные органы; б) публичные службы и корпорации, в) процедуры принятия государственных решений; г) ресурсное обеспечение.
Думается, в таком подходе к механизму государства полнее отражаются государственные явления и рычаги устойчивого функционирования государства. При всей важности государственных органов, образующих государственный аппарат, ими нельзя ограничивать объем данного понятия. Одним из наиболее весомых доказательств служат конституционные характеристики государства.
В отечественных конституциях всегда закреплялись система органов государства, основы управления государственными организациями, государственные планы и бюджеты. В действующей Конституции Российской Федерации установлены основы организации государства, принципы осуществления государственной власти, компетенция федеральных государственных органов, порядок введения налогов, управления государственной собственностью, утверждения и исполнения бюджета, федеральных программ. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации регулируются вопросы организации власти, их финансов, бюджета и налогов.
В конституциях иностранных государств чаще всего содержатся нормативные характеристики государства, власти и видов государственных органов. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти, это институты президента и монарха. Тем не менее применяются и другие конституционные понятия. Так, в Конституции Республики Молдова есть раздел III "Публичные власти", в нем глава VIII посвящена публичному управлению. В Конституции Польши в разделе VI регулируется статус Совета Министров и правительственной администрации, в разделе VII - территориальное самоуправление, в разделе IX - статус Верховной Палаты контроля1. В Конституции Греции есть раздел VI "Администрация ".
В то же время в Конституции Австрии есть ст. 18 и 20 о государственном управлении, кроме государственных структур упоминаются учреждения публичного права (ст. 23). В третьем разделе выделены подразделы "3. Федеральные органы безопасности. 4. Федеральная армия (с ее традиционными и иными функциями). 5. Федеральные школьные органы". Раздел пятый посвящен Счетной Палате. В Конституции Бельгии часть VI посвящена государственным вооруженным силам. В Конституции ФРГ в ст. 12а2 регулируются вопросы призыва в вооруженные силы, федеральную пограничную службы, в статьях 87а3 и 87б1 - статус вооруженных сил.
Возникновению и развитию механизма государства присущи некоторые общие закономерности. Изменения в нем могут носить революционный характер, когда приход к власти новых политических сил приводит к слому старого и созданию нового механизма, причем всех его элементов. Так было во Франции в конце XVIII в., такие "сломы" происходили в нашей стране в 1917 г. и 1989-91 гг. Реформы чаще всего направлены на планомерные изменения отдельных элементов государственного механизма, как во Франции и Польше последних лет применительно к территориальному устройству и построению региональных структур. Эволюционный путь означает постепенные изменения тех или иных составных частей механизма государства. Так, например, медленно меняются государственные институты в Шотландии и Уэльсе (Великобритания) в сторону их автономизации и Палата лордов британского парламента. Причем зарубежный опыт в целом поучителен государственно-правовой преемственностью, что менее характерно для нашей страны.
Государственный механизм призван функционировать эффективно и бесперебойно, иначе решение политических, экономических и социальных задач не будет результативным, и государство станет слабеть. Для этого необходимо соблюдение следующих важных условий: а) обеспечивать стабильность власти и устойчивость конституционных институтов; б) последовательно выполнять функции, возложенные на государственные органы; в) правильно использовать методы правового регулирования в экономической1, социальной и политической сферах; г) поддерживать баланс элементов механизма государства, не допуская преувеличенной роли одних и недооценки других; д) способствовать демократизации власти и широкому участию граждан в управлении государственными делами.
В то же время общественная практика в России и в других государствах свидетельствует о немалых отклонениях от конституционной модели механизма государства. Нередко возникают неформальные структуры, которые действуют параллельно с государственными институтами или даже присваивают их функции. Наблюдаются случаи воспрепятствования деятельности законных органов. Допускаются нарушения законодательства. Разрастаются лоббизм и коррумпированность, что пагубно влияет на процесс и уровни принятия государственных решений.
Поэтому стратегической задачей государственного механизма является своевременное и эффективное решение актуальных проблем развития общества и государства и предотвращение негативных явлений.
Государственный механизм действует и развивается не изолированно от институтов гражданского общества. Его взаимодействие с органами местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, имеет два правовых основания. Оно исходит из общности решаемых задач в сфере экономики и социального развития. И вместе с тем закон допускает возможное наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Причем последним должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства. Государство контролирует реализацию переданных полномочий.
Взаимодействие механизма государства с местным самоуправлением способствует расширению демократической базы государственной власти. Реализации конституционного права граждан на участие в управлении государственными делами отвечает и курс на сотрудничество государственных органов с общественными объединениями граждан - партиями, профсоюзами, обществами и общественными движениями. Диалоги и умение достигать договоренности между госорганами и объединениями граждан приводят в итоге к общественному согласию. Оппозиционные действия и политическое давление нередко порождают конфликты.
Для гражданского общества и механизма государства ключевой проблемой является доверие и поддержка населения. Отчуждение граждан от власти ведет к конфронтации и ослабляет государственный механизм. Подчас его жесткие действия и бюрократический стиль порождают отчуждение от власти и создают "плохие образы" ее институтов1.
Все более важным становится партнерство государственных структур и профессиональных ассоциаций (банков, предприятий, малого предпринимательства, творческих союзов и др.). Это позволяет правильно сочетать публичные и корпоративные интересы.
Неумелые действия должностных лиц и государственных органов и учреждений, плохое владение ситуацией нередко порождают скорее "протестные", чем позитивные формы политического участия граждан2. Поэтому нужно создавать подлинно демократический стиль отношений между властями и населением. Гласность, доступность и высокая политико-правовая культура служат средствами решения этой задачи.
2. Составные части механизма государства
Рассмотрим подробнее элементы государственного механизма. Важнейшее место занимают органы государства. В теории организаций разработаны характеристики организаций. Это сознательно координируемые социальные образования с определенными границами, функционирующие на относительно постоянной основе для достижения общей цели. Им присущи комплексность, формализация, соотношение централизации и децентрализации1. Эти признаки сочетаются с юридической характеристикой:
Орган государства есть структурно обособленная и юридически оформленная часть государственного аппарата, обладающая самостоятельностью для выполнения возложенных на него государственных функций. Для органа государства характерны следующие признаки: а) закрепление компетенции и наличие властных полномочий для ее осуществления, т.е. право издавать обязательные правовые акты и давать обязательные предписания; б) структурная обособленность в виде самостоятельной организации; в) наличие постоянного персонала, государственных служащих; г) материально-финансовое обеспечение деятельности органа.
Существует немало разновидностей государственных органов. Каждая их разновидность образует своеобразную систему со своими специфическими функциями, взаимоотношениями, актами и т.д. Объединение таких систем дает качественно новое образование - государственный аппарат. Аппарат государства есть система взаимосвязанных государственных органов, выполняющих функции государства. Он построен и функционирует в нашей стране на основе принципов народовластия, верховенства Конституции и законов, федерализма, разделения властей, децентрализации и деконцентрации. Эти принципы конкретизируются применительно к разным государственным органам. Например, в ст. 3 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закреплены основные принципы деятельности Федерального Правительства, в статьях 5-9 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" - принципы осуществления судебной власти.
Внутри государственного аппарата можно различать следующие виды органов:
Важнейшим основанием для классификации государственных органов служит их конституционное деление. Единая государственная власть, в основу которой заложен принцип народовластия и приоритета институтов прямой демократии, разделяется по структурно-функциональному признаку.
Президент страны является главой государства и гарантом Конституции, Согласно ч; 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент обеспечивает государственную целостность и согласованное функционирование органов государственной власти. Институт Президента находится как бы над властями и одновременно взаимодействует с каждой из них в соответствии с Конституцией и законодательством1. Вместе с тем объем полномочий Президента неодинаков в разных странах. Например, он шире у Президентов США и Франции и даже у Президента ФРГ.
Разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную стало общепризнанной концепцией и конституционным принципом устройства государства. Вместе с тем оправдан акцент на взаимодействие властей, как это сделано в Конституциях Молдовы и Польши. Развиваемый Советом Европы принцип субсидиарности, "дополнительности" способствует более гибкому сотрудничеству властей всех уровней, начиная с местного самоуправления. И это позволяет оценить "ветви власти" в более широком контексте, не сводя их к тем или иным органам.
Законодательная власть означает функционирование представительных и законодательных органов, строго регламентированный законодательный процесс, отношения депутатов и избирателей, систему выборов. Конечно, ядром ее выступают парламенты. В России это Федеральное Собрание с двумя палатами - Государственной Думой и Советом Федерации и их регламентами. Законодательная деятельность является для него главной функцией.
Так, в 1998 г. Государственная Дума провела 82 пленарных заседания, 66 заседаний Совета Думы, свыше 800 заседаний комитетов, на которых рассмотрено более 3,5 тыс. вопросов, 90 парламентских слушаний, 110 заседаний согласительных и специальных, комиссий. Контролировалось выполнение почти 3 тыс. депутатских запросов. Рассмотрено около 600 законов, приняты в третьем чтении 196. Совет Федерации провел 13 заседаний, рассмотрел 250 законов и одобрил около 200.
В субъектах Российской Федерации действуют свои законодательные органы -- Государственные Собрания, областные думы и т.п.
Исполнительная власть всегда находится в центре общественной жизни. Поводов для этого много, ибо на исполнительную власть приходится основной объем работы по управлению государственными делами, и с ними нелегко справиться. К тому же неверные и упрощенные представления об исполнительной власти мешают ей эффективно действовать. То она "обрастает" бюрократизмом и разлагается коррупцией, то жестко "приказывает" и "ограничивает", то вступает в противоборство с законодательной властью. Кадры управления далеко не всегда готовы правильно и своевременно решать новые задачи. А отсюда и ошибочные решения, и действия в экономической, политической и социальной сферах.