Теория государства и права

Для чего нужна исполнительная власть? Во-первых, для осуществления государственного управления и регулирования. Во-вторых, для обеспечения прав и интересов граждан. В-третьих, для оперативного решения государственных дел. В-четвертых, для исполнения законов. Таково ее предназначение и выделяемые для этого средства (материальные и финансовые ресурсы), мощная и разветвленная структура, корпус управленцев, информация.

В нашей стране острая7 критика последних лет и проводимые реформы привели к явной недооценке государственного управления и регулирования. Управление резко ослабло, и ему мало помогают многочисленные указы и постановления "о государственной поддержке". Между тем очень важны правовое регулирование, функциональные правила и режимы, прогнозы, информационное обеспечение, консультативно-методическая помощь в механизме государственного управления.

Исполнительная власть призвана обеспечивать повседневное управление государственными делами, к тому же на высоком профессиональном уровне, и исполнение законов.

Происходят изменения в концепции исполнительной власти. Долгие десятилетия органы исполнительной власти были крепко соединены с представительными органами, что нельзя признать абсолютно ошибочным. И тогда их называли исполнительно-распорядительными, причем связывали, именно с ними государственное управление. В последние годы критика административно-командной системы сопровождалась явной недооценкой аппарата управления и его кадров. Нигилизм привел к ослаблению управленческих связей и рычагов воздействия, что осознается явно с опозданием в условиях формирования рыночной экономики.

Принятие Конституции РФ и конституций, уставов ее субъектов, новых законов отразило иные концептуальные подходы. Понятие "органы государственного управления" заменено понятиями "исполнительная власть" и "органы исполнительной власти", которые нельзя отождествлять. Закрепление принципа разделения властей привело, с одной стороны, к признанию самостоятельности этой ветви власти, к ее большей независимости от представительных органов.

Вместо "двойного подчинения" - функциональные связи по вертикали, которые оказались ослабленными. В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Но это не универсальная система, ибо ее единство очерчено рамками предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения РФ и субъектов Федерации. Вне их последние самостоятельны, и данное обстоятельство нужно полностью учитывать.

Система исполнительных органов существенно изменилась в связи с общими экономическими и социальными преобразованиями, когда исчезли или видоизменились многие прежние органы и появились другие. Новые регулятивные функции управления привели к созданию органов по управлению госимуществом, налоговых, таможенных органов. Правда, специализация иногда оказывается чрезмерной.

Наряду с этим заметна тенденция большего взаимодействия исполнительных органов с инфраструктурой экономики. Стало необходимым укрепить партнерство с банками, фондами, институтами предпринимательства, государственными акционерными обществами. Здесь еще предстоит многое сделать.

В то же время многочисленные перестройки системы исполнительных органов не устранили некоторых ее пороков. Это - отсутствие или игнорирование четких критериев построения органов с учетом объема и характера функций, объектов управления. Это - дробление и множественность органов, в частности комиссий, советов при Президенте, Правительстве, министерствах. Это - недооценка схем и процедур управления в отраслях, комплексах, регионах, которые помогли бы упорядочению управленческих "сигналов" и "действий".

Не урегулированы до конца взаимоотношения органов исполнительной власти "по уровням". В Конституциях республик урегулированы лишь некоторые вопросы организации исполнительных органов, преимущественно Кабинетов Министров. В уставах краев, областей подробнее регулируется статус губернатора, правительства и администрации. Ими же определяются функции отраслевых департаментов, управлений и отделов, и нередко это делается вне связи с положениями об одноименных федеральных министерствах, ведомствах. К тому же обилие территориальных органов последних осложняет управление на территории края, области. Тут возможны межрегиональные координационные структуры, укрупнение органов, регламенты взаимодействия органов разных уровней, согласительные процедуры.

Бесспорно, от органов исполнительной власти во многом зависит эффективность управления государственными делами. Она достижима, если верно определены их функции, четко разграничены полномочия, установлены процедуры взаимодействия, основания и виды ответственности.

Судебная власть как разновидность государственной власти включает в себя систему судебных органов, статус судей, принципы правосудия, виды судопроизводства. Иными словами, и здесь организация и функционирование власти означает использование комплекса элементов. Главным из них является построение судебной системы. В нашей стране действуют федеральные конституционные законы "О судебной системе Российской федерации", "Об арбитражных судах Российской Федерации". Подготовлен федеральный закон о судах общей юрисдикции. Готовится концепция административной юстиции.

Судебные органы в разных странах построены неодинаково. Во Франции, Австрии, Германии хорошо развита система административных судов. В США и Великобритании нет отдельных конституционных судов. Нередко общие суды весьма специализированы по категориям дел - налоговые, земельные, трудовые, для несовершеннолетних и др.

Еще две разновидности государственных органов - органы, "производные" от других, обслуживающие структуры - предназначены для выполнения специальных функций. Подробнее о них рассказывается в курсах конституционного и административного права.

Поясним природу и назначение такого элемента государственного механизма, как публичные службы и корпорации. Выше отмечалось применение этих понятий в иностранном праве. Для нашей страны также характерны публичные службы, выражающие структурно и функционально объединенные массы граждан и соответствующие организации. В их рамках существуют свои звенья, соподчиненность, персонал, нормы поведения. Но предназначены они для обеспечения публичных интересов.

Можно выделить три таких структуры. Во-первых, армия, милиция, налоговая полиция, пограничные, железнодорожные войска как жестко организованные и централизованно управляемые структуры. Их назначение - охрана правопорядка и обеспечение законности и безопасности, обороны страны.

Специальное законодательство посвящено их статусу.

Во-вторых, публичные службы, призванные оказывать общественные услуги. Это - системы телефонной, телеграфной, почтовой и электронной связи, это - транспортные системы. Это - энергетические системы, это - системы жизнеобеспечения населения.

В-третьих, государственные корпорации типа Газпром, ЕЭС-Россия, Водохозстрой, сочетающие функции самостоятельных хозяйствующих субъектов и государственного регулирования.

Все вышеназванные публичные службы и корпорации находятся исключительно или преимущественно в государственной и муниципальной собственности. Данное обстоятельство облегчает их гибкое использование в общественных интересах. Оно обеспечивается, в частности, ст. 426 ГК о публичном договоре, когда обязательность его заключения обусловлена характером работ и услуг коммерческой организации и обязательными правилами (утверждаются Правительством РФ).

Рассмотрим такой элемент механизма государства, как процедуры принятия государственных решений. Именно они придают динамичный смысл деятельности госорганов и публичных служб, поскольку правильное и своевременное решение экономических, социальных и политических задач является важнейшим показателем ее эффективности. Государственные решения принимаются на разных уровнях и с помощью различных процедур, вид которых определяется характером субъекта права и содержанием решений. Закон и иные акты устанавливают процедуры.

Можно классифицировать процедуры принятия государственных решений следующим образом: а) процедуры выборов, референдума и народных собраний, когда прямое волеизъявление граждан служит непосредственным источником решений; б) процедуры самостоятельного принятия решений каждым государственным органом, с использованием для этого Регламента, Правительства, правил принятия ведомственных актов и т.п.; в) совместное принятие решения несколькими субъектами права; г) согласованное принятие решений (в рамках бюджетного процесса и т.п.); д) принятие решений в соответствии с принципами и нормами международного права, актами межгосударственных объединений типа СНГ, Союза России и Белоруссии, ЕС.

Весьма своеобразны процедуры выработки и принятия важнейших государственных решений в разных странах. В России в законодательном процессе участвуют такие структуры как Объединенная Комиссия по координации законодательной деятельности и Полномочное Представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании. Во Франции действует Экономический и Социальный Совет, который по запросу Правительства дает заключения на проекты законов, ордонансов или декретов, а также любых планов или программных законопроектов экономического 'или социального характера. В Конституции Испании закреплено право государственной инициативы в экономической деятельности, планирование общей экономической деятельности, статус Счетной Палаты.

Деятельность государственных органов и публичных служб и корпораций, принятие и реализация государственных решений невозможны без ресурсного обеспечения. Оно выступает важным элементом механизма государства и включает в себя:

• а) управление государственной собственностью;
• б) регулирование бюджетно-налоговых отношений;
• в) использование природных ресурсов;
• г) материально-техническое обеспечение;
• д) режимы использования людских ресурсов, имея в виду законодательство о труде, о занятости и т.д.

Ресурсному обеспечению посвящены специальные законы и иные правовые акты, а также госорганы. От его накопления, приумножения и рационального использования во многом зависит функционирование других элементов государственного механизма.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 7 
ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА СОВРЕМЕННОГО 
РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА

1. Понятие и структура политической системы открытого гражданского общества

Гражданское общество представляет собой исторически определенный вид общества, характерными признаками которого являются обособленность от государства и ограничение сферы деятельности материальным производством, призванным удовлетворять частный интерес, а публичная власть не противостоит населению и полностью совпадает с ним. Рабовладельческое, феодальное и буржуазное общество в полной степени обладают данными признаками и вполне правомерно рассматриваются в качестве особых форм, видов гражданского общества. При этом более зрелая форма гражданского общества сохраняет и развивает достижения предшествующих ей стадий.

В закрытом обществе имеет место жесткое подчинение интересов и деятельности личности интересам общества и государства, которое идет еще от первобытнообщинного строя и обусловливается неразвитостью его производительных сил.

Закрытыми оставались рабовладельческое и феодальное общества, где человек по-прежнему не был свободен, не мог самостоятельно определять свой род занятий.

Буржуазное общество, провозглашающее формальное равенство своих членов и свободу предпринимательской деятельности, создает предпосылки для формирования открытого общества, но пока что оказывается не способным провести эти принципы в жизнь для всех членов общества. Значительная их часть действует не свободно, а под влиянием экономического принуждения, не желая лишиться необходимых средств для существования.

Чтобы обезопасить себя от любых попыток государства превысить свои полномочия, открытое гражданское общество должно быть сплоченным и организованным. Оно, во-первых, должно иметь возможность объединяться в ассоциации, действующие самостоятельно и независимо от государства, его органов, и, во-вторых, принимать непосредственное участие в деятельности государства как через своих граждан, так и их ассоциированных членов.

Совокупность государственных органов, а также ассоциаций, объединений, образуемых гражданским обществом для участия в делах государства, решения иных политических вопросов, понимается как политическая организация общества.

Основным ядром политической организации общества является государство. Взаимодействие современного демократического государства и гражданского общества основывается на следующих принципах: 1) плюрализма и равноправия идеологий; 2) многопартийности; 3) самодеятельности; 4) законности и государственного контроля; 5) социального и политического партнерства.

Помимо государства в политическую организацию общества входят прежде всего общественные объединения и политические партии.