Территориальная организация государственного управления

Признание местного самоуправления означает, что государство  видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной  структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности  России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических  связей между всеми частями Российского  государства.

Взаимодействие  самоуправления с верховной властью  прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.

Крупный специалист в области местного управления князь  А.И. Васильчиков, учитывая опыт самоуправления других стран, сделал следующий вывод: “Самоуправление не может быть предоставлено  своему собственному произволу. Твердая и полная организация законодательной власти и податной (налоговой) системы должны предшествовать во всякой стране введению местного самоуправления”.

Безобразов  В. П. в своей книге “Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть” делает вывод о том, что “государство и самоуправление неразделимы и что попытки разъединения могут привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в государстве”. По его мнению, “самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого”.

Исторически это взаимоотношение проявлялось по следующим направлениям:

во-первых, в  участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;

во-вторых, в  проведении выборов в центральные  органы и территориальные органы власти в формировании исполнительных местных органов;

в-третьих, в  организации работы по исполнению законов;

в-четвертых, в реализации предметов совместного  ведения.

Специфическим являлось взаимодействие советских  органов – это была строгая  иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими    и социальными процессами в стране.

Местные Советы вместе в формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти именно так обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Такая модель взаимоотношения исходит из принципа “демократического централизма ”, в соответствии, с которым местные Советы были просто подножием пирамиды единой государственной власти.

Сегодня взаимодействие региональных органов  государственной власти и органов  местного самоуправления строится на основе других принципов:

·        законности,

·        сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,

·        самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

·        взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

·        обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

·        добровольности заключения договоров и соглашений;

·        взаимной ответственности,

·        гласности.

Содержание  и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:

1)    -                       правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль  исполнения соответствующего законодательства;

2)  -                         разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,

3)   -                        совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,

4)   -                        обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,

5)   -                        содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,

6)  -                      защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Взаимодействие органов государственной  власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих  основных организационных формах:

во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и  местного самоуправления;

во-вторых, для  решения разовых совместных вопросов создаются  совместные временные группы и комиссии;

в-третьих, для  решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных  образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

На некоторых  территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются  две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное  самоуправление подменяют государственным  местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.

Решение существующих проблем взаимодействия органов  государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения  компетенции между органами субъектов  Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного  ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно  заключенного соглашения. В законах ряда субъектов Российской Федерации о порядке передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям существуют прямые расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что передача может происходить только по закону.

Надо полагать, что после принятия федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки, уточнения и добавления.

С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим  комплексный нормативный правовой акт, например Закон “О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации. Он устанавливал бы общие принципы данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития субъекта и муниципальных образований в интересах населения.

Данный закон  должен закрепить основные принципы взаимодействия государственных и  муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В нем  особо должны регламентироваться межбюджетные отношения между органами власти, организационное и информационное взаимодействия. В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.

Уточнение полномочий региональных государственных органов  и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специальным договором (соглашением). Его сторонами выступают органы государственной власти и местного самоуправления в пределах, закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.

Глава 2. Территориальная организация управления  
2.1. Проблемы организации территориальной власти в современной России, разграничение полномочий и предметов ведения  

После распада СССР перед Россией  стояла сложная задача реформирования российской государственности. Существовавшая жесткая система централизованной государственной власти, основные функции  которой выполнял партийный аппарат, рухнула. Необходимо было выстроить  новую систему управления с учетом регионального разнообразия, колоссальных расстояний, национальных особенностей и т.д. Территориальное управление и организация территориальной  власти отождествляется с управление в административных границах субъектов  Федерации и отчасти местного самоуправления. То есть это управление в пределах территорий конкретных республик, краев, областей, городов, районов, сел  и поселков. Оно представляет собой  деятельность федеральных органов  власти, органов власти субъектов  федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями  и сферами деятельности. Система  местных органов государственной  власти и органов местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным  делением субъектов Федерации. Действующая в настоящее время система административно-территориальных единиц сложилась еще в годы советской власти, когда созданное еще Екатериной II административно-территориальное деление Российской империи (губерния – уезд – волость) было заменено новыми единицами, которыми стали область (край) – округ – район, а затем, после ликвидации округов – область (край) – район. Различают базовые и первичные административно-территориальные единицы. К первым относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Территориальное управление органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. Федеральное управление распространяется на всю территорию Российской Федерации, является централизованным, обеспечивает единообразие и дифференциацию с учетом особенностей территории. В своей основе оно носит общий характер, т.е. выражается в установлении общих принципов и правил. Огромный масштаб страны, разнообразие социально-экономических структур, климатических, исторических, культурных и религиозных факторов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. Территориальное управление органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления осуществляется на местах в рамках государственного управления Российской Федерации. Оно имеет свою организационно-правовую самостоятельность и распространяется только на подведомственную территорию и сферы деятельности, отнесенные к компетенции этих органов власти.

Правовой базой организации  территориальной власти являются:

Конституция Российской Федерации, федеральные  конституционные и федеральные  законы, акты Президента Российской Федерации  и федеральных органов исполнительной власти;

конституции республик, уставы субъектов  Федерации, законодательства субъектов  Федерации, правовые акты их органов  исполнительной власти;

правовые акты органов местного самоуправления применительно к  их территориальной сфере деятельности.

Смешанная национально-государственная  и административно-территориальная  система государственного устройства, существовавшая ранее, обуславливала  правовую асимметрию между субъектами Федерации. В Федеративном договоре, подписанным субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни) в 1992 г. было зафиксировано, что республики в составе РФ обладают суверенитетом. Территория Российской Федерации на сегодняшний день состоит из территорий 89 ее субъектов. Система государственной власти современной России и ее организация на всей территории России закреплена в Конституции 1993 г. В этой Конституции вся власть разделена по трем уровням: федеральные органы власти, органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Согласно Конституции существуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим конституционным правам. Конституцией 1993 г. была устранена правовая асимметрия между субъектами. Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства была заменена (в правовом отношении) единой формой территориального устройства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации означает, что все они – государственные образования и имеют равные права во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Сохранение шести видов субъектов является лишь исторической преемственностью. Существование единого федерального Центра не означает концентрацию всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятельности органов власти субъектов Федерации.

Принцип разграничения предметов  ведения закреплен ст. 5 Конституции. Вопреки декларированному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Существовало два пути оформления разграничения предметов ведения и разделения полномочий между органами всех уровней: на основе законов и на договорных началах. После принятия Конституции РФ в 1993 г. появилась возможность выстроить новую конституционную систему власти и федеративных отношений. Но для этого необходимо было создать механизмы реализации соответствующих положений Конституции, конституционные законы – о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации, и закон об организации власти в регионах. Эти два базисных закона должны были, исходя из конституционных норм, очертить общие правила и механизмы построения федерации и организации власти. Но сепаратистские настроения в регионах, отказ платить налоги в федеральный бюджет и сиюминутные интересы региональных элит направили процесс в договорное русло. В феврале 1994 г. был подписан договор с Татарстаном, не подписавшим федеративный договор. По сути, это конфедеративный договор. К сегодняшнему дню договоры подписаны с 49 субъектами федерации. Существует мнение, что это разлагает федерацию изнутри: в ст. 4 Конституции написано что, все субъекты федерации равноправны, но на деле выходит что, более богатые и национально ориентированные – нет. В конституциях и уставах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией Российской Федерации, даже в таких вопросах как организация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохранительных и судебных органов Центру. Договорные формы наряду с Конституцией могут регламентировать отношения сторон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. Существует мнение, что Российская Федерация обладает признаками, как федерации, так и конфедерации т.к.: в федеративном государстве ни один из субъектов не может обладать суверенитетом; что вопреки логике девять национальных округов имеют статус субъектов Федерации, но входят в состав других субъектов.