Территориальная организация государственного управления

Российская федерация как государство  осуществляет свою власть посредством  государственных органов. Органы государственной  власти являются одним из каналов, через  который народ согласно Конституции  осуществляет свою власть, кроме того, существует и другой канал – органы самоуправления, не входящие в систему  государственной власти. Каждый из этих органов наделен определенными  государственно-властными полномочиями, которые выражаются в компетенции  государственных органов (под компетентностью  понимают совокупность предметов их ведения и полномочий). Компетенция  органов государственной власти определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами Российской Федерации и ее субъектов, Федеративным и другими двухуровневыми договорами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями правительства Российской Федерации и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативно-правовыми актами. Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации. В единую систему государственных органов согласно Конституции входят органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Единство системы государственной власти Российской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть. Сферы их компетенции разделены и определены Конституцией Российской Федерации и законодательством.

После проведения региональных выборов было устранено  главное отличие краев и областей от национальных республик, где губернаторы  назначались и освобождались  указами президента. Теперь не только республики избирают своих президентов, но и все губернаторы и главы  администраций избираются. В демократической  системе избранный региональный руководитель находится под контролем, как избравшего его народа, так  и центрального руководства. Такая  система приводит к большей эффективности  работы руководителей регионов. В  случае нарушения губернатором федеративного  законодательства или злоупотреблений  властью существует возможность  обращения в суд. Суды, милиция, ФСБ, прокуратура и другие силовые  структуры находятся в ведении  федерального Центра. На местах имеется  институт представителей Президента, в задачу которых входит информирование его о ситуации в регионе. Своим  указом Президент может объявить прямое президентское правление  и отстранить от власти губернатора  нарушившего закон. Но существует проблема в том, что не разработан закон  о прямом президентском правлении. Хотя в ст. 88 Конституции и говориться о том, что при определенных обстоятельствах и в порядке, предусмотренном законом, может вводиться на территории Российской Федерации или отдельной местности чрезвычайное положение. Согласно ст. 85 Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, субъектов Федерации. В случае их противоречия Конституции и федеральным законам, международным обязательствам или в случае нарушения прав и свобод человека. Еще одним фактором влияния Центра на регионы является распределение финансовых ресурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокращение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъектов Федерации.

2.2 Органы  государственной власти Российской  Федерации и субъектов Федерации

Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов распределяется между их различными органами государственного управления. Система управления отраслями и сферами в различных территориальных аспектах интегрируется Президентом Российской Федерации, органами власти Российской Федерации, органами власти субъектов Федерации. Являясь органами, обшей компетенции Президент, Правительство Российской Федерации и исполнительные органы субъектов, выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельности в территориальном, межотраслевом и отраслевом аспектах. Президент Российской Федерации, соблюдая Конституцию и федеральные законы вправе решать различные вопросы по организации и управлению в различных сферах деятельности. И хотя его полномочия не конкретизированы в этой области, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам. При этом система органов государственного управления субъектов Российской Федерации не копирует приведенную систему, хотя во многом и совпадает. Многообразие региональных проблем, их специфика и своеобразие предполагают особенности социально-экономического развития и задач, стоящих перед органами власти на данной территории. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов власти, либо на их структуру, состав функций и полномочий. Но во всех случаях речь идет о специфике задач управления на частях территории Российской Федерации. В субъектах Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. Например, функции законодательного органа в субъектах выполняют законодательные собрания, верховные советы, думы и т.д.; высшим должностным лицом может быть президент, глава республики, председатель правительства и т.д.

2.3 Законодательная,  судебная и исполнительная власть

Проводимая в стране государственно-правовая реформа наделила субъекты федерации  правом собственной законодательной  деятельности, расширила их права  в различных сферах деятельности, позволила на практике реализовать  принцип разделения властей и  формирования законодательных органов  государственной власти в тех  из них, где они отсутствовали.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов федерации) – это Федеральное  Собрание РФ, законодательные органы субъектов (народные собрания, государственные  собрания, верховные советы и т.д.). Основной особенностью их является то, что они избираются непосредственно  народом (т.е. являются представительными  органами). Решения законодательных  органов являются обязательными к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также нижестоящими органами государственной власти и местного самоуправления. Их функции, прежде всего – правотворчество, создание правовой базы. Конституция устанавливает, что законы субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законом, и приоритет федерального закона при наличии противоречий.

Конституция Российской Федерации  устанавливает принципы организации  законодательной власти на федеральном  уровне. Законодательным органом  на этом уровне является Федеральное  Собрание – парламент Российской Федерации. Структура его состоит  из двух палаты. Хотя Конституция не оперирует понятиями «верхняя»  и «нижняя» палаты, но можно заключить, что верхней палатой является Совет Федерации, а нижняя – Государственная  Дума. Совет Федерации представляет интересы субъектов Федерации и  состоит из глав исполнительной и  законодательной власти субъектов. Государственная Дума является –  основной законодательный орган  страны (но не единственный, в субъектах  действуют свои законодательные  органы). Законы, принятые Думой предаются  на одобрение в Совет Федерации  и на подпись Президента.

Хотя Конституция провозгласила  формальное равноправие органов  государственной власти субъектов  Федерации, но их законодательные полномочия различаются. Это проявляется в  наличие различных по правовому  статусу субъектов: статус республик  определяется Конституцией РФ и Конституцией самих республик; а статус иных субъектов  – Конституцией РФ и уставами, принимаемыми субъектами самостоятельно. Кроме того, имеются не равнозначные договоры федерального Центра с различными субъектами Федерации. Анализ конституций, например, Башкортостана, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Татарстан, Степного уложения Республики Калмыкия, уставов Иркутской  области и Краснодарского края, показывают, что эти акты отличаются в части  регламентации правового статуса  законодательных органов, их компетенции  и взаимоотношений с другими  органами власти субъектов. Различаются  и названия законодательных органов: Народный хурал (Бурятия, Калмыкия), Народное Собрание (Ингушетия), Государственное Собрание (Башкортостан), Законодательное Собрание (Карелия), Верховный Совет (Татарстан).

В компетенцию законодательных  органов субъектов Федерации  входит принятие, изменение и дополнение законов. В большинстве случаев  они обладают и правом контроля за их исполнением, реже (Карелия) – правом их толкования. В тех республиках, где существует пост президента, он обладает правом отлагательного вето при принятии законов. В некоторых республиках парламент вправе отрешить президента от власти при определенных обстоятельствах. Законодательные собрания иных субъектов Федерации также имеют права на принятие законов, своих уставов и других нормативных актов, но уставы их более осторожны в регламентации взаимоотношений с исполнительными органами. Но, например, Устав Иркутской области более радикален, чем Устав Краснодарского края: он наделяет главу администрации правом подписи или возврата законов, за ним закреплено потенциальное право роспуска Собрания в определенных обстоятельствах. Все эти различия определяются спецификой субъектов Федерации и устанавливаются в пределах Конституции самостоятельно, т.к. ст. 73 гласит, что субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации.

Исполнительная власть

Основу государственного управления составляет административная организация  управления, т.е. закрепленная нормами  административного права система  органов власти. Элементами административной системы органов власти являются: органы исполнительной власти и другие органы управления разветвленной системы  исполнительной власти.

Действия исполнительной власти многоплановы, они направлены и на создание благоприятных  экономических, правовых и организационных  условий деятельности граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства. Но не предполагают непосредственное вмешательство государственных  органов в производственную или  финансовую деятельность, протекающую  в рамках закона. Реализуется исполнительная власть через:

нормативное регулирование путем  установления общих правил (например, налогового законодательства),

путем его оперативной корректировки  в соответствие с реальными задачами (например, ставки налогов могут  корректироваться путем изменения  законов),

контроль за исполнением правовых норм, регулирующих отношения в этой сфере (например, контроль за деятельностью коммерческих банков осуществляет ЦБ РФ),

государственную защиту прав и интересов  участников общественных отношений (например, интересы прав потребителей),

координацию и общее направление  их деятельности,

содействие ее успешному осуществлению,

определение приоритетов (например, в  сфере производства на каком-то этапе  становится приоритетным производство продуктов питания или средств производства),

государственные контракты (например, аэрокосмическая промышленность развивается  через государственные контракты),

регистрацию (все коммерческие и  производственные организации, как  и остальные, подлежат регистрации  в органах исполнительной власти на уровне РФ или ее субъектов или  органов местного самоуправления),

лицензирование (для осуществления  многих видов деятельности необходимо иметь лицензию, например на производство или торговлю медикаментами).

Административная власть осуществляется через органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти – это прежде всего высший орган исполнительной власти – Правительство РФ; другие федеральные органы исполнительной власти – министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве РФ; органы исполнительной власти субъектов – президенты и главы администрации субъектов, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов государственной власти, возглавляемую Правительством РФ. Для органов исполнительной власти характерно, что они либо назначаются соответствующими руководителями исполнительных органов, либо избираются. Например, глава Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы, Глава Республики Мордовия избирается народом и назначает Председателя правительства Мордовии с согласия Государственного Собрания Республики Мордовии.

Органы исполнительной власти делятся  на федеральные и субъектов федерации. По характеру полномочий они подразделяются на органы общей компетенции (ведущие многими отраслями исполнительной деятельности), и органы специальной компетенции (ведущие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности). К первым относятся правительство РФ и правительства субъектов, ко вторым – министерства, государственные комитеты и другие ведомства федерации и ее субъектов (например, министерство финансов РФ, министерство финансов Мордовии). Органы исполнительной власти специальной компетенции могут подразделяться на органы отраслевые (руководящие отраслями, например – Министерство культуры) и органы межотраслевого управления (например, Государственные комитеты). Формирование современной системы управления предполагает преодоление ряда организационных стереотипов, сложившихся в советское время. Современному характеру взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов противоречит конструкция «единой системы отраслевых министерств и ведомств», основанная на жесткой централизации и государственной собственности на средства производства. В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы: во-первых они дифференцированы по формам собственности; во-вторых негосударственные предприятия, сохраняя свою отраслевую принадлежность, выведены из непосредственного подчинения государственных органов; в-третьих государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, обрели достаточную самостоятельность и не рассматриваются как звенья единой отраслевой системы жестко подчиненные вышестоящим отраслевым органам. В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдельными элементами прямого управления, связанные с замещением руководителей, обеспечением выполнения законов, финансированием бюджетных организаций. Но главное назначение отраслевых органов – координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. В соответствии с этими началами формируются системы управления, объектами которого являются уже не отдельные предприятия, а крупные комплексы, в том числе и отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т.д. Существуют такие органы на федеральном уровне и в субъектах Федерации, т.е. федеральные органы имеют свои периферийные органы. Например, единая система Госкомстата России, Государственного таможенного комитета и т.д. При этом они формируются по тем предметам, которые отнесены к федеральному ведению.

Федеральные органы исполнительной власти сосредотачивают в своих руках  предметы ведения и полномочия, имеющие  общероссийское значение. Это вытекает из ст. 71 Конституции РФ: ключевые вопросы государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития государства; регулирование и защита прав и свобод человека; управление федеральной собственностью; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссии; установление основ ценовой политики; разработка и исполнение федерального бюджета; руководство федеральными энергетическими и коммуникационными системами; обеспечение обороны и безопасности страны.