Законодательное регулирование отношений муниципальной собственности

- порядок и условия  приватизации муниципального имущества (и программа приватизации);

- регламент деятельности  каждого из органов местного  самоуправления, осуществляющих правомочия  собственника;

- регламенты осуществления  органами местного самоуправления  функций и оказания услуг, связанных с владением, пользованием, распоряжением, управлением муниципальной собственностью;

- порядок содержания и  использования муниципального жилищного  фонда;

- порядок использования  муниципальных водных объектов, городских лесов;

- порядок охраны и сохранения памятников местного значения;

- порядок определения, использования  имущества, управления имуществом, предназначенным для обеспечения  деятельности органов и должностных  лиц местного самоуправления, муниципальных  служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

     Названные муниципальные правовые акты кроме прочего должны устанавливать расходные обязательства местного бюджета в отношении объектов муниципальной собственности, муниципальные минимальные стандарты в части формирования и содержания объектов муниципальной собственности, гарантии обеспечения органами местного самоуправления интересов муниципального образования при управлении муниципальной собственностью. Особо важное значение имеет ввиду сложного положения с состоянием объектов муниципальной собственности регулирование вопросов капитального ремонта имущества и утилизации пришедших в негодность объектов муниципальной собственности.

    Важно урегулировать муниципальными правовыми актами порядок страхования муниципального имущества, порядок предоставления льгот и преимуществ пользователям муниципальной собственностью с учетом необходимости исключения условий для недобросовестной конкуренции. Муниципальные правовые акты должны устанавливать для органов местного самоуправления правила по заключению договоров от имени муниципального образования и основные условия, которые необходимо включать в договора при распоряжении объектами муниципальной собственности.

3. Правовые режимы  муниципальной собственности

     В отношении муниципальной собственности наиболее распространенными и значимыми являются три правовых режима: хозяйственное ведение, оперативное управление и режим муниципальной казны.

  Хозяйственное ведение. Субъектами права хозяйственного ведения являются только государственные и муниципальные унитарные предприятия. Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Муниципальное унитарное предприятие (МУП) является юридическим лицом, имеющим в качестве учредительного документа устав. Установлено также, что решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия, что порядок утверждения устава и заключения контракта с руководителем муниципального унитарного предприятия устанавливается уполномоченным органом местного самоуправления. Муниципальное имущество по решению собственника может быть передано в хозяйственное ведение муниципальному унитарному предприятию. Учредитель (собственник) МУП – это муниципальное образование, которое, наделяя муниципальное унитарное предприятие необходимыми материальными ресурсами (имуществом), не утрачивает прав собственности на это имущество и имеет право собственности на МУП как имущественный комплекс.

Объектом права хозяйственного ведения является то имущество, которое передано предприятию на данном праве и предназначено для его деятельности.  МУП владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определенных в соответствии с ГК РФ. То есть ГК РФ ограничивается триада собственности для муниципального предприятия. Фактически, из триады собственности при хозяйственном ведении исключается лишь право самостоятельного (допускается лишь с согласия собственника) распоряжения недвижимым имуществом.

Собственник – муниципальное образование, сохраняет в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, только ограниченные права.

Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ  «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлен закрытый ограниченный перечень случаев создания унитарных предприятий. Для муниципальных образований, как было указано выше, это необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач, крайне малозначимо – необходимость производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. При этом, если в выше указанных случаях преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования, если возникает необходимость осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государствам ценам, при необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств, необходимости ведения деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий, при необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, может создаваться казенное предприятие, основанное на ином вещном праве – оперативном управлении.

Имущество, закрепленное собственником за муниципальными унитарными предприятиями (либо его часть), может формировать уставный фонд предприятия, который должен быть, согласно части 4 статьи 114 ГК РФ, полностью оплачен собственником до государственной регистрации соответствующего муниципального унитарного предприятия. При этом уставный фонд должен быть оценен и указан в денежном выражении, а имущество, за счет которого уставный фонд формируется, должно учитываться в соответствии с правилами бухучета, на отдельном балансе. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяет минимальный размер уставного фонда муниципального предприятия – 1000 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). Имущество такого предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям). В казенном предприятии уставный фонд не формируется.

В соответствии с нормами Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», унитарное предприятие не имеет права создавать другое (дочернее) унитарное предприятие, в качестве юридического лица, путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение.

В своей хозяйственной деятельности муниципальные унитарные предприятия самостоятельны. Собственник, помимо названных законодательством правомочий, не вправе  вмешиваться в деятельность предприятия, в том числе устанавливать обязательные задания на производство товаров, работ, услуг. Выполнение унитарным предприятием заказа на необходимые собственнику услуги (товары, работы) осуществляется на основании муниципального контракта – договора на поставку товара, работы, услуги. Органы местного самоуправления не вправе предоставлять преимущества, в том числе субсидии из бюджета, унитарным предприятиям при осуществлении ими своей деятельности по отношению к иным хозяйствующим субъектам, производящим аналогичные товары, работы, услуги.

   Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что режим хозяйственного ведения существенно ограничивает правомочия собственника такого имущества – муниципального образования. Более того, передача имущества муниципальному предприятию предполагает, что только это предприятие использует данное имущество. В случае передачи единственных объектов, необходимых для предоставления услуг в определенной сфере, например котельной, водозабора, инженерных сетей и коммуникаций и т.п., органы местного самоуправления создают в данной сфере локального монополиста.

Оперативное управление. Второй наиболее распространенный режим использования муниципальной собственности – оперативное управление. Особенности правового положения имущества, закрепленного на праве оперативного управления за учреждениями и казенными предприятиями, заключаются в следующем.

Пределы правомочий хозяйствующих субъектов, основанных на праве оперативного управления, очерчены не только законом, предметом и целями деятельности, но и заданиями собственника и назначением имущества. Это позволяет использовать данный правовой режим чаще и с меньшими для собственника потерями правомочий.

Правомочия субъекта, обладающего вещным правом оперативного управления, значительно уже правомочий при хозяйственном ведении, при этом круг полномочий собственника по распоряжению переданным имуществом, значительно шире.

На праве оперативного управления могут создаваться казенные предприятия – коммерческие организации, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, и учреждения – некоммерческие организации, созданные собственником имущества для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемые полностью или частично этим собственником. Надо обратить внимание на то, что на муниципальные учреждения, за исключением прямо установленных законом случаев, не распространяются положения ФЗ «О некоммерческих организациях». Кроме того, учреждения подразделяются на два типа: бюджетные и автономные. Правовое регулирование и содержание правового режима оперативного управления для этих типов отличаются по ряду позиций, определяющих степень самостоятельности указанных типов учреждений.

Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника имущества.  Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено законом или иным правовым актом, в том числе правовым актом муниципального образования. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества.

Вмешательство в деятельность муниципальных учреждений и казенных предприятий со стороны органов местного самоуправления не допускается, за исключением исполнения функций учредителя.

Собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения.

   Как и у муниципальных унитарных предприятий, руководство учреждениями осуществляют назначаемые руководители, а не органы или должностные лица местного самоуправления. В соответствии с нормами ст. 298 ГК РФ бюджетное учреждение даже с согласия собственника не может распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Оно вправе использовать только денежные средства, предусмотренные в смете, причем в строгом соответствии с их целевым назначением.

   Дополнительную особенность права оперативного управления составляет наличие субсидиарной ответственности собственника по долгам казенного предприятия или бюджетного учреждения. При наступлении ответственности бюджетное учреждение или казенное предприятие отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. На иное имущество казенного предприятия или муниципального бюджетного учреждения взыскание не обращается. Но собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у

бюджетного учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам средствами бюджета и (или) объектами муниципальной собственности, не закрепленными за МУПами и учреждениями. Особенность такой ответственности состоит в том, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику. При этом соответствующий долг учреждения взыскивается судом с муниципального образования, а не с органов, выступающих от имени публично-правового образования.

В соответствии с законом муниципальное учреждение обладает специальной (целевой) правоспособностью. Учреждения вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, для которых они созданы, и соответствующую этим целям. В связи с этим необходимо иметь в виду, что сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны.

Муниципальное учреждение – некоммерческая организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели  деятельности и созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Очевидно, что деятельности по осуществлению местного самоуправления в большей мере отвечает создание муниципальных учреждений. Кроме того, правовой режим оперативного управления сохраняет за собственником больше возможностей влиять на использование муниципальной собственности, обеспечивает  необходимый контроль, позволяет выбирать более эффективные способы управления муниципальной собственностью, в отличие от правового режима хозяйственного ведения. Вместе с тем, как видно из изложенного выше, и оперативное управление имуществом вводит для собственника ряд ограничений его прав.

Правовой режим муниципальной казны. Третий правовой режим, на котором следует остановиться – нахождение имущества в муниципальной казне.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, наряду со средствами местного бюджета, муниципальную казну муниципального образования.

Законодательство не содержит каких-либо норм, регулирующих правовое положение имущества, находящегося в казне. К такому имуществу в полной мере применяются все положения гражданского законодательства о праве собственности. Собственник может любым, не запрещенным законом способом распоряжаться имуществом, включенным в состав муниципальной казны. Это имущество может быть сдано в аренду, передано в безвозмездное пользование, использовано для предоставления услуг, с ним могут совершаться собственником иные сделки, не запрещенные законом. Приватизация имущества, находящегося в муниципальной казне может проводиться любым предусмотренным законом способом и по любым объектам, как отдельным, так и их комплексам.

Нахождение имущества в муниципальной казне позволяет выбрать оптимальные способы его использования, приносящие максимальные блага населению муниципального образования как за счет получения доходов от распоряжения им, например, при сдаче имущества в аренду, так и при использовании в качестве материальной базы для оказания населению различного рода услуг, для повышения эффективности и снижения затратности осуществления полномочий органов местного самоуправления. Использование имущества муниципальной казны может способствовать развитию конкуренции в муниципальном образовании. Так, например, в отличие от хозяйственного ведения или оперативного управления, при которых использует имущество для целей своей деятельности только МУП или  учреждение, имущество муниципальной казны может предоставляться организации, выигравшей конкурс на размещение муниципального заказа, например, на предоставление населению услуг по теплоснабжению, водоснабжению и пр. Проведение таких конкурсов способствует улучшению качества обслуживания населения, снижению цены услуг за счет исключения затрат предприятия на создание необходимых объектов, формированию предпринимательских структур в данных сферах, т.е. созданию конкурентной среды в сфере предоставления услуг населению, до настоящего времени находящейся в руках локальных монополистов. Именно в отношении использования и обслуживания имущества, находящегося в муниципальной казне, наиболее перспективным может быть сотрудничество с малым и средним предпринимательством.