Законодательный процесс Российской Федерации

Второй этап - возведение государственной  воли в закон (деятельность правотворческих  органов по рассмотрению и принятию нормативных актов) начинается со стадии внесения проекта в официальном  порядке в соответствующий правотворческий  орган. Следующая стадия правотворческого процесса - внесение рассмотрения проекта  в повестку дня заседания. Затем  идет обсуждение и официальное принятие проекта. И, наконец, официальное оглашение  принятого нормативного акта - заключительная стадия правотворческого процесса.

Таким образом А.С. Пиголкин достаточно сложно и многоуровнево структурирует правотворчество, отождествляя его с законодательным процессом.

Д.А. Ковачев, определяя стадии законодательного процесса как «совокупность действий и отношений, объединенных единой целью, реализуемой действиями высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть»,(40) о чем уже указывалось выше, говорит о том, что было бы неправильным считать внесение законопроекта в высший представительный орган - стадией законодательного процесса, так как внесение законопроекта еще не означает, что процесс возник и для возникновения законодательного процесса необходимо, чтобы высший представительный орган включил в свою повестку дня внесенный законопроект. Следовательно, утверждает он, "само собой разумеется, что обсуждение законопроекта, при подготовке его перед внесением в высший представительный орган, не может рассматриваться как стадия законодательного процесса.

Из законодательного процесса он так  же исключает и стадию опубликования  закона, так как оно, по его мнению, не связано ни с одним из действий высших представительных учреждений при осуществлении ими законодательной власти, то есть не является действием, которое могли бы вызвать неутверждение принятого закона, возвращение его вновь на рассмотрение высшему представительному органу или хотя бы задержать вступление закона в силу.

Рассуждая подобным образом, Д.А. Ковачев приходит к выводу о том, что законодательный процесс можно разделить на три стадии:

1) включение законопроекта высшим  представительным органом в повестку  дня; 

2) обсуждение законопроекта; 

3) принятие закона.

Наиболее острую дискуссию в  свое время вызывал вопрос о включении  и не включении в законодательный  процесс такой стадии, как стадии опубликование нормативных актов. Как уже указывалось выше, с  позиции Д.А. Ковачева опубликование закона не является стадией законодательного процесса. По мнению же А.С. Пиголкина, опубликование нормативных актов непосредственно связано с правотворчеством, является его необходимым компонентом. Той же точки зрения придерживался и А.Ф. Шабанов, который выступал против утверждения Д.А. Ковачева о том, что опубликование не входит в законодательный процесс, указывая на то, что «без опубликования закон не может вступить в силу и законодательный процесс тем самым не будет иметь логического завершения».

Таким образом, мы видим, что в теории существует много точек зрения по вопросу понятия и стадий законодательного процесса, строящихся на разных представлениях о его сущности и содержании. Но, тем не менее, следует заметить, что  законодательный процесс в любой  стране имеет свои специфические  особенности, в соответствии с которыми можно дифференцировать его на отдельные  стадии, выделяя и такие, которые  в законодательном процессе какой  либо иной страны отсутствуют, в силу объективных причин. Основываясь  на вышесказанных точках зрения и  учитывая вышеназванное обстоятельство, мы предлагаем выделить в законодательном  процессе Российской Федерации следующие  стадии:

1) внесение законопроекта в Государственную  Думу;

2) рассмотрение законопроекта и  принятие закона;

3) обнародование закона.

Комментируя выделение вышеуказанных  стадий, хотелось бы заметить, что основой  для этого послужила наиболее распространенная точка зрения, которая  выделяет четыре стадии: стадию законодательной  инициативы, стадию обсуждения (или, иначе  называют рассмотрения) законопроекта, стадию принятия закона и стадию опубликования (обнародования) закона. Выбор названий выделенных стадий законодательного процесса не случаен. Во-первых, по нашему мнению, наиболее правильно, первую стадию назвать стадией внесения законопроекта, так как это название наиболее точно отражает сущность самой стадии, в отличие от просто термина «законодательная инициатива»- так как это понятие отражает лишь часть процесса внесения законопроекта, который на данной стадии еще и проверяется на соответствие определенным требованиям и регистрируется в соответствующем порядке, а так же подготавливается для рассмотрения в Государственной Думе. Во- вторых, вторая стадия, именуемая чаще всего стадией рассмотрения законопроекта, также включает в себя не только рассмотрение законопроекта но и его подготовку к этому рассмотрению, к тому же, на наш взгляд процессы рассмотрения и принятия закона настолько тесно взаимосвязаны, что дифференцировать их на две разные стадии нецелесообразно, так как законодательный процесс лишается своей логичности и четкости. И наконец, третья стадия, чаще именуемая стадией опубликования закона, должна, на наш взгляд называться стадией обнародования закона, так как в ст. 107 Конституции Российской Федерации прямо указано, что закон направляется для подписания и обнародования. Опубликование же, является лишь способом обнародования, посредством которого закон доводится до сведения населения страны. Следует отметить, что данная стадия в доктрине и конституционном праве получила название промульгации, но Конституция Российской Федерации термина «промульгация» не использует, (промульгация от лат. promulgacio - обнародование, объявление).

В целом же, российская правовая доктрина, основанная на строгом разделении властей, относит законотворческую деятельность к исключительной компетенции представительных органов власти.

Таким образом, под законодательным  процессом мы будем понимать исключительно  процесс создания законов обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность же других органов  и должностных лиц по изданию  нормативноправовых актов - например, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и т.д. - является нормотворчеством и не включается в законодательный процесс.

Итак, законодательный процесс  является частью общего процесса правотворчества, отражающей его общие свойства. Для  законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация. Законодательный процесс - это процесс  создания законов законодательными органами, обычно закрепленный в Конституции  и регламентах соответствующих  представительных органов, состоящий  из нескольких стадий: внесение законопроекта  в Государственную Думу; рассмотрение законопроекта и принятие закона; обнародование закона.

2. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. 3аконодательная инициатива и ее субъекты

В каждом государстве желание внести законопроект в парламент присуще многим органам, организациям и должностным лицам, но если бы все они осуществили свое желание, то работа законодательного органа оказалась была блокированной, поэтому Конституция и законы ясно очерчивают круг субъектов, имеющих право на официальное внесение законопроектов в парламент. Такое право отличается от простого обращения в парламент тем, что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта в соответствии с принятой процедурой (5).

Право законодательной инициативы - это возможность вносить в  законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность  законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению (9).

Внесение законопроекта в парламент, порождающее обязанность парламента начать рассмотрение данного законопроекта  в соответствии с принятой процедурой, называется законодательной инициативой.

 Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

В прежних, советских конституциях право законодательной инициативы демагогически закреплялось за общественными организациями, хотя свободно пользоваться им они не могли. Но в плюралистическом свободном обществе это стало невозможным из-за резкого увеличения числа общественных организаций. Поэтому законопроекты, в которых заинтересованы общественные объединения, не представленные в Государственной Думе, могут быть внесены в Государственную Думу только через субъектов права законодательной инициативы, указанных в Конституции РФ.

Законопроекты согласно Конституции  РФ вносятся только в Государственную Думу. Этим закрепляется привилегия Думы начинать рассмотрение любого законопроекта, что исключает аналогичную возможность для Совета Федерации. Совет Федерации, включенный в круг субъектов законодательной инициативы, может реализовать это свое право только путем внесения законопроекта в Государственную Думу.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам, законодательных  предложений о разработке и принятии новых законов, законопроектов о  внесении изменений и дополнений в действующие законы либо признании  этих законов утратившими силу; предложений  о поправках и пересмотре положений  Конституции РФ.

Необходимым условием внесения законопроекта  является представление вместе с ним ряда разработок и материалов, в том числе текста законопроекта; обоснования необходимости принятия закона и прогноза последствий его принятия; перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта и др. В представленных материалах указываются фамилии депутатов Государственной Думы, являющихся инициаторами разработки законопроекта, государственные органы, общественные объединения, учреждения, организации, а также отдельные лица, принимавшие участие в их подготовке. В текст внесенного законопроекта должны быть включены положения о сроках и порядке вступления закона в силу, об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного закона, предложение Президенту РФ и поручение Правительству РФ о приведении в соответствие с вновь принятым законом их правовых актов.

Законопроекты, внесенные в Государственную  Думу, подлежат регистрации Думой. Контроль за регистрацией осуществляет Комитет по организации работы Государственной Думы. Если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям или не представлены необходимые материалы, такой законопроект может быть возвращен Советом Государственной Думы его инициатору для выполнения им установленных требований к законопроекту. Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту. В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет определяет один из них ответственным комитетом. Совет может установить срок для подготовки законопроекта. Для работы над законопроектами комитеты могут создавать рабочие группы. В состав рабочих групп могут включаться депутаты, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.

Законопроекты по предметам совместного  ведения Российской Федерации и субъектов РФ направляются субъектам РФ для дачи предложений и замечаний. Они также могут быть направлены на заключение Правительства РФ, министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Обсуждение законопроекта и комитетах Государственной Думы происходит открыто, может освещаться средствами массовой информации. Подготовленный к рассмотрению законопроект направляется и Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.

2. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

Рассмотрение законопроектов в  Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если палатой применительно  к конкретному законопроекту  не принимается другое решение. В  первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклад" инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета палаты. Рассмотрение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Правительством РФ, субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта и заканчивается их заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний. В ходе рассмотрения заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, полномочного представителя Президента РФ, представителей Правительства РФ, субъектов РФ и других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта  в первом чтении Государственная  Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний, отклонить законопроект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство  от общего числа депутатов Государственной  Думы. Это решение оформляется  постановлением Государственной Думы.

Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации.

Поправки к законопроекту, принятому  в первом чтении, поступают в соответствующий  комитет Государственной Думы. Такие  поправки вправе вносить Президент  РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.