Законодательный процесс Российской Федерации

По субъекту законодательной инициативы законопроекты подразделяются на правительственные и депутатские. Законопроект, внесенный отдельным депутатом от своего собственного имени, имеет мало шансов стать законом, если только он не будет поддержан правительством.

По содержанию законопроекты подразделяются на следующие основные виды: публичные, которые устанавливают общие  нормы поведения; финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнования, налоги, займы и т. д.); частные, которые  касаются отдельных физических или  юридических лиц и носят характер административных актов (имущественные  претензии к правительству, правовой статус корпораций, иммиграционные дела и т. д.).

Прежде чем приступать непосредственно  к теме исследования, необходимо определить предмет исследования.

Понятие термина "правотворчество" в юридической науке неоднозначно, что порождает неудобство в его  понимании. Ряд ученых различают  понятие правотворчества в узком  смысле как процесс создания правовой нормы, в широком смысле как процесс  возникновения правотворческого замысла  и его реализации при подготовке, принятии и последующем действии правовой нормы.

Румынский правовед А.Нашиц (9) придерживается той точки зрения, что процесс создания права делится на две стадии. Первую она характеризует как происходящий в обществе процесс познания, оценки психологических и волевых факторов, анализа правообразующих факторов и выражения на этой основе господствующей воли. На этой стадии процесс создания права отличается гибкостью, разнообразием и динамизмом, большим числом организационных форм, позволяющих проявлять инициативу в области законотворчества.

«Вторая стадия - стадия нормативной переработки и обработки этой воли, формулировании решений по существу и выбора технических решений, придание государственного характера воле стоящих у власти социальных сил, возведение ее в ранг закона органами, наделенными нормотворческой компетенцией, и в порядке, предусмотренном законом».

Следует отметить тесную связь обеих  стадий, поскольку при ее отсутствии первая стадия приобретает характер стихийного процесса, на что обращал  внимание Ю.А. Тихомиров, который так  же придерживается этой точки зрения.(11)

И все же, в большинстве случаев  под правотворчеством понимается особая форма государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм.

Нередко в правотворчестве выделяются две основные стадии: предварительное  формулирование государственной воли и официальное возведение этой воли в закон, закрепление ее в нормах права. Например такая точка зрения высказана И. Н. Сенякиным, который, говоря, что в процессе правотворчества выделяют две основные стадии, определял что, «первая предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта» и не порождают правовых последствий, а вторая - официальное закрепление государственной воли в нормах права превращает проект нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер. При таком подходе, как отмечает Ю.А. Тихомиров, затруднительно выявить типичные черты правотворчества, которые нельзя представить в виде простой суммы отдельных процедур.(13)

Вопрос о стадиях законодательного процесса представляет как научный, так и практический интерес. Анализ действующего законодательства, регламентирующего законодательный процесс и дальнейшее усовершенствование правовой регламентации этого процесса в большой степени зависит от правильного теоретического решения данного вопроса. В юридической литературе нет единого мнения по вопросу о стадиях законодательного процесса, большинство авторов считают, что законодательный процесс состоит из следующих стадий:

1) внесение законопроекта ( законодательная инициатива);

2) обсуждение законопроекта;

3) принятие закона;

4) опубликование закона.

К примеру, И.Н. Сенякинз выделяет в законодательном процессе четыре основные стадии:

l) законодательную инициативу;

2) обсуждение законопроекта; 

3) принятие закона;

4) обнародование закона.

Некоторые ученые кроме указанных  стадий выделяют в качестве стадийзаконодательного процесса-подготовкузаконопроекта.

С точки зрения И.В. Котелевской целесообразно рассматривать законодательный процесс, состоящим из следующих стадий:

1) внесение предложения об издании  (изменении, отмене) закона;

2) подготовка законопроекта;

3)обсуждение проекта;

4)рассмотрение и утверждение  законопроекта законодательным  органом; 

5) опубликование и вступление  в силу.

По мнению Ю.А. Тихомирова «следует выделить шесть стадий законодательного процесса: прогнозирование и планирование законодательства; внесение предложений об изменении закона; разработка концепций закона и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта закона; рассмотрение и принятие закона; опубликование закона и вступление его в силу».

Если же обратиться к большому юридическому словарю, то в нем мы можем найти  пять основных стадий, составляющих законодательной  процесс:

1) внесение законопроекта;

2) рассмотрение законопроекта;

3) принятие закона Государственной  Думой; 

4) утверждение закона в Совете  Федерации;

5) подписание и обнародование  закона Президентом Российской  Федерации.

Причем данным пяти основным стадиям, согласно трактовке даваемой большим  юридическим словарем, предшествует «предзаконодательный процесс», а число стадий самого законодательного процесса может варьироваться в зависимости от характера принимаемого закона или позиции по нему каждой из палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Вновь появляющиеся стадии называют дополнительными стадиями. Таким образом, предлагается деление стадий законодательного процесса на основные и дополнительные. Следует отметить, что данная позиция основывается исключительно на регламентации законодательном процесса в Российской федерации, к тому же не дает четкого, фиксированного закрепления стадий законодательного процесса, за счет выделения дополнительных стадий.

Так же следует обратить внимание и на точку зрения А.С. Пиголкина. Прежде всего необходимо указать на то, что он не употребляет термин «законодательный процесс», что создает дополнительные трудности в определении понятий. А. С. Пиголкин различает правотворчество в собственном смысле слова и более многоаспектное понятие правообразование. Под правообразованием он понимает «процесс формулирования государственной воли в законе», который включает в себя «научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет предложений и замечаний партий, общественных движений, определенных граждан и их объединений, специалистов практиков и ученых, общественного мнения, сформулированного средствами массовой информации, в научной литературе, публичных выступлениях, докладных записках, письмах и т.д.». Правотворчество же, по его мнению, «форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а так же на их дальнейшее совершенствование или отмену», которая охватывает деятельность политических органов и организации по выработке принятии нормативньгк актов.

Основываясь на данной позиции он делит процесс правотворчества на два этапа, складывающихся из определенных стадий.

Первый  этап правотворческого процесса - предварительное  формирование государственной воли (подготовка проекта). Он состоит, по мнению А.С. Пиголкина из следующих стадий:

1) принятия решения о подготовке  проекта; 

2) предварительные работы предшествующие  составлению текста проекта; 

3) подготовка первоначального текста  проекта; 

4) предварительного обсуждения  проекта;

5) окончательная обработка и  редакция проекта.

Второй этап - возведение государственной  воли в закон - состоит из следующих  стадий:

1) внесение проекта в официальном  порядке в соответствующий правотворческий  орган; 

2) внесение рассмотрения проекта  в повестку дня заседания; 

3) обсуждение и официальное принятие  проекта; 

4) официальное оглашение принятого  нормативного акта.

Нельзя не указать и точку  зрения Д.А. Ковачева, который строит свое представление о стадиях законодательного процесса на понимании стадии законодательного процесса как совокупности «действий и отношений, объединенных единой целью, реализуемой действиями высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть» и выделяет три стадии законодательного процесса:

1) включение законопроекта высшим  представительным органом в повестку  дня; 

2) обсуждение законопроекта; 

3) принятие закона.

Приведенные точки зрения свидетельствуют  о том, что при определении  количества и содержания стадий законодательного процесса, авторы исходили не только из различного понимания процесса правотворчества  вообще, но и из различных понятий  стадии законодательного процесса.

Остановимся более подробно на отдельных  точках зрения о стадиях законодательного процесса.

1) прогнозирование и планирование  законодательства;

2) внесение предложений об изменении  закона;

3) разработка концепций закона  и подготовка законопроекта; 

4) специальное и общественное  обсуждение проекта закона;

5) рассмотрение и принятие закона;

6)опубликование закона и вступление  его в силу.

Обосновывая выделение стадии прогнозирования  и планирования законодательства, Ю.А. Тихомиров утверждает что, «выделение данной стадии способствует более углубленному анализу социальных процессов и выработке научно обоснованных оценок полезности тех или иных вариантов законодательных актов, предотвращает формальный подход к принятию законов, гарантирует реальные и эффективное действие законодательных актов».(20) Роль данной стадии, по его мнению, состоит в формировании научной основы выявления социальных проблем и задач, требующих законодательного разрешения, подготовка и обоснование вариантов законов и их возможных последствий, отбор предмета законов и определение порядка их разработки.

Однако, несмотря на то, что Ю.А. Тихомиров  считает необходимым выделение  данной стадии, он обращает внимание и  на возникновение ряда проблем и  трудностей, связанных с расширением  рамок законодательного процесса за счет выделения данной стадии, указывая не кратковременный процесс «движения» уже готового проекта закона.

При прогнозировании важное значение имеют сбор и использование информации, которая в полной мере позволяет оценить состояние и тенденции возможных объектов законодательного регулирования. Это и экономическая, и научно-техническая, и социально-политическая, и правовая информация. Прогнозирование законодательства должно увязываться с общим прогнозом социально-экономического развития страны, что позволит на основе оценок состояний и тенденций развития производства, науки, культуры, вариантов их будущего уровня выявить возможные сферы законодательного воздействия.

Можно согласиться с тем, что  планирование позволяет более организованно  и целенаправленно развивать  законодательство, помогает выделить главные направления в этой работе и сосредотачивать на них усилия, лучше распределить нагрузку между  правоподготовительными учреждениями, обеспечить контроль общественности за законопроектными работами, но, на наш взгляд, и планирование, и прогнозирование относятся скорее к деятельности предшествующей непосредственно законодательному процессу, но не являются его стадией. Далее, так же, третьей стадией Ю.А. Тихомиров называет разработку концепции закона и подготовку законопроекта, но, следует заметить, что данная стадия скорее должна предшествовать стадии внесения предложения об изменении закона, так как, для последней необходима определенная основа, которой и должна служить разработка концепции и подготовка законопроекта. Четвертая стадия, согласно Ю.А. Тихомирову, стадия специального и общественного обсуждения проекта закона, по сути так же входит в деятельность по подготовке проекта закона, следовательно выделение ее не целесообразно, и является дроблением одной стадии.

Следующая точка зрения, которую  хотелось бы рассмотреть подробнее - это точка зрения А.С. Пиголкина.

Правотворчество, по мнению А.С. Пиголкина, как мы уже отмечали выше, складывается из двух этапов.

Первый этап начинается с принятия решения о подготовке проекта. Оно  находит воплощение в утверждении  планов подготовительных работ. Далее, по его мнению, следует стадия предварительных  работ, предшествующих составлению  теста проекта. Он обосновывает ее выделение  тем, что до начала подготовки проекта  важно выявить общественную потребность  в нормативном рёгулировании  соответствующей сферы общественных отношений и прежде всего определить: каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества, к которой относится предлагаемый акт; существо вопроса, который должен быть решен в проекте; а так же, общая цель предлагаемого правового регулирования.

На начальной стадии работы над  проектом, по его мнению, вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение  поставленных задач, достижение требуемых  результатов. Следующая стадия, которую  указывает А.С. Пиголкин - подготовка первоначального текста проекта. Далее, следует стадия предварительного обсуждения проекта, а после учета заключений и предложений проект окончательно обрабатывается и редактируется.

Затем наступает второй этап правотворческой  процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и  осуществляется самим правотворческим  органом.