Эффективность государственного управления

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Южный федеральный университет»

 

Отделение «Регионоведение»

Барашьян Екатерина Аркадьевна

«Эффективность государственного управления»

 

Реферат

Студентки 3 курса 2 группы

 

 

Научный руководитель –

Немчина В.И.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ростов-на-Дону – 2013

Оглавление

Введение…………………………………………………………………….	3
Глава I. Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления……………………………………………	5
1.1. Понятие эффективности  государственного управления  ………………………………………………..……………………………….	5
1.2. Специфика государственного  управления………………………….	13
Глава II. Механизмы повышения эффективности государственного управления ………………………………………………………………	19
2.1. Измерение эффективности государственного управления ……………	19
2.2. Проблемы реформы государственной службы РФ ……………………	24
Заключение………………………………………………………………….	33
Список используемой литературы………………………………………...	36

 

 

Введение

В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном, так и на межгосударственном уровнях – проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления. Актуальность этой проблемы возрастает в условиях постиндустриального общества. «…Постиндустриальное общество определяется как общество, в экономике которого приоритет перешел от преимущественного производства товаров к производству услуг, проведению исследований, организации системы образования и повышению качества жизни; в котором класс технических специалистов стал основной профессиональной группой и, что самое важное, в котором внедрение нововведений... во все большей степени стало зависеть от достижений теоретического знания... Постиндустриальное общество... предполагает возникновение нового класса, представители которого на политическом уровне выступают в качестве консультантов, экспертов или технократов»¹.      

    Безусловно, что  данная  проблема  является   наиболее  острой  и

фундаментальной, а, как следствие, почти неразрешимой  в  контексте  мировой политики. Люди  страдали,  страдают  и  будут  страдать  от  неэффективности государственных организаций. Неоспоримым фактом является то,  что  в  России нет стержневой мысли в  организации  структуры  государственного  управления или,  вернее  сказать,  эффективного  государственного  управления.  Система управления, распределения властных полномочий, в конце концов,  наш основной закон – Конституция является  квинтэссенцией   мирового  опыта,   но   опыта неадаптированного   к   специфике   нашей   страны.

     Целью  данного  научного  исследования  является  поиск  и  обозначение   ресурсов,  которые  могли  бы  быть  использованы   в   повышении эффективности  государственного  управления,  и   рассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая   специфику нашего государства.

            Для достижения  данной  цели  мною  были  поставлены  следующие

задачи:

1. Определить само понятие  “управление”.

2. Рассмотреть специфику  государственного управления.

3. Выявить составляющие  эффективности государственного  управления.

4. Дать характеристику  процесса  формирования  и  факторам, влияющим на государственное управление в Российской Федерации.

     Предметом  исследования является -  специфика  государственного управления. Объектом исследования является – управление, как социальное явление и государственное управление в Российской Федерации.

     При разработке  данной проблемы мною были  использованы следующие методы: исторический, метод анализ, метод синтез.

 

 

 

 

 

 

 Глава I. Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления

   1.1   Понятие эффективности государственного управления

 

      Приступая к изучению  содержания  и особенностей  государственного управления, определим, прежде всего, что же  такое управление?

Этот термин стал универсальным средством характеристики  определенного  вида деятельности,  т.е.  совокупности  действий,  совершаемых  ради   достижения соответствующих общественно значимых целей. В самом широком смысле управление означает руководство  чем-либо или  кем-либо.  В подобном  понимании оно трактуется  и в   наши   дни.   Однако ограничиться  такой  констатацией   недостаточно.    Возникает   потребность раскрытия  содержания  этого  руководства,  его  функционального   значения. Общетеоретические  позиции дают   достаточные основания для следующих выводов:

1.  Управление  есть  функция  организованных  систем   различной    природы  (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их  целостность,  т.е. достижение  стоящих перед ними  задач,  сохранение  их  структуры, поддержание режима их деятельности.

2. Управление  служит  интересам  взаимодействия  составляющих  ту  или  иную систему элементов и представляющих  единое  целое с общими  для всех элементов задачами.

3. Управление  – внутреннее качество целостной  системы, основными  элементами  которой является субъект  (управляющий   элемент)  и  объект  (управляемый элемент),  постоянно   взаимодействующие   на   началах   самоорганизации (самоуправления).

4. Управление  предполагает не только внутреннее  взаимодействие  составляющих систему  элементов.  Существует  множество  взаимодействующих   целостных систем различного иерархического уровня, что  предполагает  осуществление управленческих  функций  как внутрисистемного,   так   и   межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка  выступает  в  роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся  в  рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта  на объект, содержанием которого является упорядочение  системы,  обеспечение ее  функционирования  в полном  соответствии   с   закономерностями   ее существования и развития.  Это –   целенаправленное    упорядочивающее воздействие,  реализуемое  в  связях  между  субъектом   и   объектом   и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление  реально  тогда,  когда  налицо  известное  подчинение  объекта  субъекту  управления,  управляемого  элемента  системы  ее управляющему элементу.  Следовательно,  управляющее  (упорядочивающее)  воздействие -    прерогатива субъекта управления.

Таковы  основные  черты,  характеризующие  общее  понятие  управления.  

Вследствие своей практической и теоретической значимости, проблемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности государственного управления, разработкой методов повышения эффективности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым предметом исследования отдельных научных дисциплин (например, экономики общественного сектора или муниципального менеджмента). Однако любая наука (точнее, любой исследователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения.

Само понятие  эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество  трактовок и толкований. Так, в  микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и выпуска, или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости ². В административной теории наряду с экономической составляющей понятия эффективности («отношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг»³) часто также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций достижения целей. Техническая эффективность означает степень соответствия государственных служб потребностям, знаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управленческой организации внешним условиям. Множественность значений понятия «эффективность» и трудности его однозначного определения (даже в рамках конкретного анализа) отражаются и в терминологии. В англоязычной литературе наряду с понятием effectiveness, обозначающим эффективность, часто используется понятие efficiency, переводимое как результативность, и productivity, обозначающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие performance, переводимое как степень эффективности функционирования; оно позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект.

Исторически, в  процессе смены одной доминирующей научной парадигмы другой, понятие  эффективности изменялось и постепенно приобретало все более широкий  круг толкований. Процесс расширения и, усложнения значений этого понятия  был особенно заметен в ходе методологических изменений внутри организационной теории и теории государственного управления.

Приверженцы «классической  школы» нередко трактовали «эффективность»  как достижение формальных целей, заранее  установленными методами в конкретные сроки⁴. Однако такой механистический подход к концептуализации понятия эффективности предполагал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для достижения этих целей используются стандартные методы. Этот подход оказался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые рутинные операции. Простая организация с жесткой иерархической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять работу в установленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тэйлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследованиях рассмотрения этических, политических или психологических факторов. В традиционной, или «классической», парадигме административной политики, базирующейся на принципах, изложенных в работах Ф. Тэйлора, В. Вильсона и М. Вебера, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим.

Классик американской административной науки Дуайт Уалдо  прямо указывал на детерминацию роста  всеобщего интереса к феномену эффективности  процессом перехода от условий деятельности организаций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке веков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желательность, недостаточна. Демократия должна быть состоятельной, способной (able). Граждане должны быть активны и бдительны. Государственная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок»⁵. При этом эффективность постепенно стала своеобразным фетишем, своего рода божеством для администраторов и политиков.

Г. Саймон писал, что эффективность, по сути, является «образом действия организации» и часто используется как виртуальный синоним понятия рациональности⁶, задача административной теории состоит в том, чтобы определить, «каким образом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно»⁷. Такой подход определял главными инструментами изменений в организациях (и соответственно инструментами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персонала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сузив базу для непредсказуемых, случайных действий индивидов, директивный способ управления, по мнению приверженцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осуществлялся с помощью простых показателей в системе затрат / выпуска. Однако именно в позитивистском стремлении к анализу количественных показателей и манипуляции цифрами социальное качество организационных изменений почти всегда остается за бортом исследований.

Таким образом, при механистическом подходе  к теории и практике организации  эффективной работы персонала фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспекты  эффективности (последний намеренно  опускался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследователей и управленцев-практиков было обращено на техническую сторону управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась. Постепенно противоречия идеальных бюрократических моделей и реальной управленческой практики, а значит противоречия между предписываемыми и реальными результатами деятельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности.

«Школа человеческих отношений» отвергла механистическое  понимание эффективности, определяемой через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее практике. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала организации своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и др. В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процедуры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложившимися в коллективе. Иными словами, в исследование феномена эффективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндивидуальных отношений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов. Пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций, проблемами иерархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествующий технократический, или механистический, подход к управлению) привело к неадекватности данного подхода относительно анализа деятельности сложноорганизованных систем. И здесь приходится полностью согласиться с М. Крозье, который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов, неправомерность актуализации лишь одной из сторон деятельности организаций: либо формальной, либо неформальной.

Представители кибернетического, а затем и синергетического подходов к анализу эффективности  сделали это понятие более  сложным, постаравшись при том избежать как индивидуалистического, так  и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моделям, а также индивидуализм, атомистичность и чрезмерный психологизм, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений. Если рассмотреть изменения в подходах к анализу условий эффективного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из которых базируется на организационных принципах, выработанных, соответственно: 1) «классической школой», 2) кибернетическим подходом и 3) синергетическим подходом.