Эффективность государственного управления

1) совместимость с различными организационными моделями государственных администраций.

2) применимость для оценки специфики качества работы организаций государственного сектора.

Основные элементы, составляющие CAF, в общем виде представлены на схеме 1. 

Схема 1. Структура CAF

Ист.: Университет административных наук Speyer, Германия, www.caf-netzwerk.de.

Как следует из схемы¹⁴, общая структура оценки представляет собой комплексный инструмент оценивающий влияние изменения качества и эффективности на персонал организации, ее клиентов (потребителей услуг) и общество в целом. К ключевым критериям оценки относятся качество управления человеческими ресурсами, потенциал лидерства, а также полноту использования внешних ресурсов и партнерских отношений. Это свидетельствует об актуализации социально-психологической составляющей управления, попытки оценить прежде всего качество и результативность управленческих отношений.

На следующей  схеме представлен пошаговый  процесс реализации CAF, что позволяет  нам наглядно представить механику действия этой методики. 

Схема 2. Основные этапы реализации Общей структуры оценки (CAF)

Ист.: Университет административных наук Speyer, Германия www.caf-netzwerk.de.

Обращаем внимание на цикличность процесса оценки эффективности. Цикличность определяет не разовый, а регулярный характер оценки, делая ее обязательным и постоянным элементом системы управления организацией.

Данная методика оценки эффективности и качества является важным шагом на пути формирования единого европейского административного  пространства, способствующим конвергенции различных национальных административных систем, на основании единых стандартов качества и эффективности государственного управления.

Важным дополнением  Общей структуры оценки и других европейских методик измерения  эффективности является совершенствование системы предоставления (обеспечения) услуг за счет использования такого инструмента как «бенчмаркинг».

Под эгидой ЕС была создана европейская сеть бенчмаркинга (The European benchmarking network (EBN)), которая объединила в рамках неформальной кооперации руководителей по административно-государственному управлению всех 15 европейских государств-членов ЕС с целью обмена опытом, знаниями и новыми идеями. Эта сеть обеспечивает ее участников и всех заинтересованных лиц свободным доступом к информации о новейших достижениях по всей Европе и предоставляет необходимые услуги для выбора партнера по бенчмаркингу.

Европейская сеть бенчмаркинга поддерживается Европейским  институтом административной политики, что обеспечивает достаточно высокий  научный потенциал сети.

Перспективной задачей для российских административных реформ является разработка собственной  методики оценки эффективности государственного управления и стандартов качества управленческих процедур. Очевидно, что зарубежный опыт в данной сфере окажется весьма полезным и при определенной корректировке вполне применимым в российских условиях.

2.2  Проблемы реформы государственной службы РФ

                 Анализ действующего законодательства и современных тенденций  развития государственной службы в РФ позволяет сделать основные  выводы  относительно направлений реформы государственной службы.

       1.  Современное  государство   характеризуется   наличием   множества разнообразных задач и функций от профессионального и  точного осуществления которых  зависит  существование   всей   общественно-политической   системы.

Поэтому оно  должно  включать  в  свой  организм  профессиональный  служебный корпус,    организации    и    деятельность    которого     регламентируются законодательными актами. Очевидно, что в данном случае  речь  идет  о  таком обязательном   государственно-правовом   институте,    который    называется “государственная служба”, во многих странах ее  именуют  “публичная  служба” (ФРГ, Испания, Бельгия), а в некоторых – “гражданской  службой”.  В  России употребляется термин “государственная служба”.

       В  царской  России  наряду  с   понятием   “государственная   служба” использовался   термин   “общественная   служба”   (последнюю   можно   было рассматривать  эквивалентом  “публичной  службы”).  Термин  “государственная служба” распространен также в Англии, Ирландии.

       Бывшая  советская  государственная   служба  по  своим   критериям   и существенным признакам противоречила концепции рациональной  бюрократии.  Во многом она базировалась на абстрактных, следовательно  второстепенных  и  не важных  для  практики  принципах.  Изменение  социализма  и  государственно-правовой  ситуации  в   стране   обусловило   необходимость   реформирования государственной службы.

       Современная государственная служба  России  представляет  собой   с юридической точки зрения правовую материю, которая  находится  в  постоянном движении: она изменяется,  дополняется,  идет  поиск  новых  инструментов  в разрешении существующих проблем,  разрабатываются  новые  нормативные  акты, регламентирующие  государственно-служебные  отношения.  В  этой  области   в будущем должны произойти важнейшие изменения.  Современное  законодательство позволяет утверждать, что Россия находится  на  пути  возрождения института профессионального   чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях политическом нейтралитете служащих и  качественным  исполнением ими  служебных  обязанностей,  обеспечивает  во  многих  странах  стабильное государственное  управление  и  является  важнейшим  фактором  сохранения  и позитивного развития государственности.

2. Реформа государственной  службы в РФ  началась  вместе  с  принятием1990-94 гг.  новых  законов и  других  нормативных   актов.  На  необходимость проведения  реформы  государственной  службы   ученые   постоянно   обращали внимание. Однако эти мероприятия осуществлялись до  последнего  времени  без достаточно  разработанного плана реформирования государственной службы,  без четких представлений об этапах и сути нововведений в  сфере  государственной службы. И только  в  конце  1993  года  одновременно  с  утверждением  указа Президента  РФ  от  22  декабря  1993   года   “Положения   о    федеральной государственной   службе” были    опубликованы    тезисы     концепции реформирования государственной службы в России.  В  научной  литературе  уже появились критические  заметки  по  поводу  этих  тезисов.  В  1992  году  в специальном издании Российских кадров России были также опубликованы  тезисы концепции развития государственной службы.

      Авторы программы (тезисов) реформы  государственной  службы  определили несколько этапов реформы. Однако в этих тезисах  трудно  увидеть  конкретную цель   правовой   реформы   и   модель   будущей   государственной   службы: реформировать старую государственную службу (с  какими  целями  и  на  каких принципах) или создавать  новую  (отвечающую  каким  требованиям).  Каковы цели правового  регулирования  отношений  в сфере государственной службы?

Очевидно, что  с юридической точки зрения до  сих  пор  не  установлена  цель реформы и правовая модель государственной службы в России.

       Социально-политическая  цель   реформы,   показывающая   практический желаемый результат, предельно ясна: “Основной смысл реформы  государственной службы заключается в том, чтобы, с одной стороны,  образовать  количественно небольшой корпус  профессиональных  служащих,  а  с  другой  –  осуществлять порядок и управление не нарушая прав и свобод граждан”.

      Однако остается без ответа вопрос: какова  правовая  оболочка  будущей государственной службы. Ведь трудно согласиться с  такой,  доминирующей  в общественном  сознании  целью  реформы  как  “создание  небольшого корпуса государственных   служащих, которые   умеют качественно осуществлять государственные функции”.

       Думается,   что   целью   реформы   является   создание   эффективной государственной службы  и  профессионального  чиновничества,  организация  и деятельность    которого    регламентируется     законодательными     актами традиционного для этой сферы правового содержания.

        Например, в Польше  законодатели  избрали  путь  выделения   из  всех государственных служащих такой  категории,  как  чиновники.  Предполагается, что другие законы будут регулировать правовой статус  “простых”  служащих  и технического  персонала  занятых  работой  в  органах  публичной  власти.  В зависимости от выбора модели государственной службы  необходимо  формировать систему  законодательства   о   государственной   службе,   которая   должна

устанавливать  признаки  (обязательные   черты)   понятия   государственного служащего,  виды  служащих,  классификации  государственной   должностей   и критерий их замещения, вопросы прохождения службы  и  повышения  по  службе, привилегии чиновников и многое другое.

        Существовавшая   в   СССР   и   ныне    действующая    классификация государственных   служащих   (руководители,   специалисты   и    технические исполнители) является принципиально неверной, так  как  она  неэффективна  и порождает  на  практике  множество  проблем.  Ведь  кроме  указанных   видов служащих потребовалось обоснование  установления  в  законодательстве  таких категорий  служащих  как   “должностные   лица”,   “представители   власти”, “ответственные  работники”.  На   практике   же   этим   создавались   часто непреодолимые  трудности.  Несовершенство   нынешнего   законодательства   о государственной  службе   также   является   причиной   многих   проблем   в законотворческой деятельности.

 Например, проект закона РФ о борьбе с коррупцией  (октябрь 1991 г.) расплывчатостью и нечеткостью страдает чуть ли не каждая статья, так  как  в законодательстве о государственной службе основные понятия  должным  образом не определены.

       Правовое  регулирование   государственных   служебных   процессов   в настоящее время отстает от уровня развития  тенденций  и  закономерностей  в реформировании системы государственного  управления,  аппарата  государства, муниципальных органов. Ведь государственная  служба  как  правовой  институт или  отрасль  права   (служебное   право)   должна   обеспечить   стабильное управление. Она может играть определенную  роль  в  стабилизации  социально-политической  жизни,  разрешении политических   конфликтов,   уравновешении действий  различных  политических  сил.  Очевидно,  что  решение   отдельных политических и  экономических  проблем  во  многом  зависят  от  создания  и улучшения правового механизма регулирования служебных отношений.

  3. Государственная  служба  представляет  собой систему правоотношений, которые регулируются  не  только  административно-правовыми  нормами,  но  и нормами   других   отраслей   права:    государственного,    муниципального, трудового.

 В  связи  с этим, очевидно, будет усиливаться также тенденция  по  выделению сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законотворческий  процесс  в области государственной службы  России  приведет  к  тому,  что в ближайшем будущем появится новая отрасль права – служебное право – со своим  предметом правового регулирования, то есть  как  система  правовых  нор,  регулирующая отношения  в   области   государственной   службы.   Итогом   реформирования государственной службы станет, очевидно, возникновение на  месте  устаревшей и неэффективной государственной службы современной публичной службы.

      Служебное право должно  стать   регулятором  государственных   служебных отношений, не только в сфере деятельности  государственных  органов,  внутри государственной администрации,  но  и  в  области  функционирования  органов местного самоуправления. Конечно, в системе государственной службы  остается много места и для отношений, регулируемых частным правом. Ведь  определенные государственные функции будут осуществлять  служащие,  имеющие  отличное от правового статуса профессиональных чиновников правовое положение.

      Чиновники – это служащие со  специальным набором прав  и   обязанностей. Во многих странах они являются  субъектами  реализации  высших    полномочий государственной власти, выполняют  особо  важные  государственные функции, состоят в особенных правовых отношениях с государством (верности  и доверия) и назначаются на должность путем издания  административно-правового акта.

      4. Устанавливая в законодательном  порядке классическое государственно-правовое  служебное  отношение,   необходимо   создавать   законодательство, регулирующее правовой статус других государственных служащих, состоящих в трудовых (частноправовых)  отношениях с государственными органами. Эти лица также  заняты определенным трудом  на  государственной  службе,  однако   они   не   должны   выполнять специфических  государственных  задач  и  функций,   которые   находятся   в компетенции  только  Высшей  категории   служащих.   Государственно-служебные отношения “простых”  государственных  служащих  будут  возникать  на  основе другого способа замещения должности в государственной администрации –  путем заключения трудового договора, содержание  которого  подлежит  регулированию частным  правом  (например,   трудовым).   Начало   реформе   всей   системы государственной  службы  может  положить  реформирование   административного права,  регулирующего  отношения  публично-правового  характера.  В  будущем

предстоит развитие и конституционно-правовых норм  о  государственной  службе.  В  1991  году  в  одном  из проектов Конституции России содержалась глава,  посвященная  государственной службе. Следует отметить, что все проекты  Конституции  России  1991-93  гг. включали  в  текст  статью  о  равном  доступе  граждан  к   государственным должностям (для поступления на государственную службу). Современный  уровень конституционно-правового  регулирования  вопросов  государственной   службы является весьма не полным и страдает неопределенностью.

      На основе политического консенсуса о необходимости единой  федеральной государственной службы (и,  следовательно,  единого  федерального  служащего законодательства и служебного права),  федеральным  органам  государственной власти  нужно  предпринять  все  возможное  по  реализации  установленных  в Конституции РФ  полномочий  с  целью  создания  так  называемого  “рамочного законодательства” о государственной службе. Все субъекты РФ, основываясь  на разработанных и принятых на федеральном уровне законодательных актах,  будут разрабатывать  и  принимать  собственные  нормативные   акты,   регулирующие государственно-службные вопросы.