Лекции по "Политологии"

Развитие в направлении  создания подлинно демократического, правового государства выступает  ведущей мировой тенденцией, которая характеризует жизнь многих современных государств, особенно европейских. Она нашла свое отражение и в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года. Основной закон провозгласил нашу страну демократическим, правовым, социальным и федеративным государством с республиканской формой правления. Еще одна глобальная тенденция может быть сформулирована как демократическое самоограничение суверенитета государств. Третья из них обнаруживает себя в децентрализации государственной власти, четвертая - проглядывает в интеграции экономической и политической жизни, особенно наглядно демонстрируемой Европейским союзом.

ЛЕКЦИЯ  ОДИННАДЦАТАЯ

НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ

По мере специализации  различных общественных сфер в социуме  автоматически возникают группы интересов, являющиеся одним из основных каналов политической активности граждан.

Дэвид Трумэн

I. В начале XXI века деятельность партий, групп интересов (профсоюзов) и социальных движений (гражданских инициатив) наряду с государством воспринимается в демократических обществах как неотъемлемая и естественная составляющая мира политики. А ведь еще недавно, то есть 100-200 лет тому назад, в большинстве стран негосударственные политические организации были запрещены или находились на нелегальном положении. Через период запретов и тайного, неофициального существования в прошлом прошли едва ли не все типы общественных объединений – от партий до масонских лож и от профсоюзов до антивоенных движений.

Начала  современного подхода к пониманию  групп интересов разработаны  классиком американской политической науки Артур Бентли (1870-1957) в книге “Процесс управления” (1908). В ней автор рассмотрел особый философско-социологический способ рассмотрения политической жизни, своего рода философию группового давления, согласно которой политика вообще не существует без групповой активности. Макрополитика, по Бентли, состоит не из государства и его структур, а из “первичной материи борющихся общественно-политических групп”. Группы интересов в современной политологической литературе определяются как по преимуществу добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения и отстаивания своих властно значимых интересов в отношениях с государством, а также с другими политическими институтами.

Группы  интересов по характеру их деятельности разделяются на одноцелевые (они складываются для достижения одной цели) и многоцелевые (чья деятельность не ограничена спецификой отдельных задач). Французский политолог Морис Дюверже выделял специальные (занимающиеся только политической деятельностью) и частичные (выполняющие более широкий круг социальных функций, связанных с организацией бизнеса и т.п.) группы интересов. С точки зрения их численности Томас Дай и Харман Зиглер выделяют массовые группы, способные достигать символического успеха, а также малочисленные группировки, способные благодаря своей сплоченности упорно добиваться целей и “изматывать соперников”.

Для обозначения группы интересов используются и другие термины, в частности, группа давления, лобби, союз. Термин группа давления впервые появился в США приблизительно в середине 20-х годов XX в., а первые исследования деятельности этих объединений относятся к 1928-1929 гг. Первоначально характеристика групп давления была связана со специфическими способами выполнения ими своих функций. Так, Роже-Жерар Шварценберг указывает, что они рассматривались как организации, созданные для защиты интересов и оказания давления на публичные власти с целью добиться принятия таких решений, которые соответствовали их интересам. Деятельность таких групп, по его мнению, является не просто давлением на власть сверху, сбоку или снизу, а механизмом иерархического согласования решений, перераспределения власти путем заключения сделок между бюрократиями и немногочисленными привилегированными группами. Как подчеркивает С. Файер, ассоциации граждан подобного рода стремятся оказать целенаправленное воздействие на политический процесс, но при этом не претендуют на прямое участие в управлении государством, тем самым избегая какой-либо политической ответственности за свои действия. К особенностям действий групп давления можно отнести и то, что они активны в основном только в сфере принятия (исполнительных или законодательных) решений.

Многообразие групп  интересов в современном мире затрудняет их типологизацию. Легче  всего ее провести по различению так называемых пар-антагонистов: материальные - духовные, общественные - частные, формальные - неформальные и т.д. Определенное признание политологов получила классификация, предложенная Ульрихом фон Алеманом в конце 1980-х годов:

- организованные интересы  в экономике и мире труда: предпринимательские объединения и ассоциации самостоятельных работников, профсоюзы, потребительские союзы;

- группы интересов в социальной  сфере: объединения по защите  социальных прав (общества слепых), объединения социальных достижений (благотворительные фонды), группы самопомощи (по противостоянию наркомании и т.д.);

- групповые интересы в области  досуга: спортивные клубы, клубы  для общения и реализации хобби;

- организованные интересы в  сферах религии, науки и культуры (церкви, секты, научные ассоциации, общеобразовательные кружки, клубы по искусству);

- группы интересов по общественно-политической  деятельности: духовные, этические,  правозащитные ассоциации, общественно-политические  объединения – экологические,  феминистские, движения в поддержку национальных меньшинств и т.д.

II. Деятельность групп давления нередко называется лоббизмом (от англ. lobby – вестибюль, кулуары, коридор). В современном политическом языке этот термин означает способ решения тех или иных вопросов, в том числе и политических, в пользу чьих-либо интересов путем воздействия на законодателей, правительственных чиновников и иных должностных лиц; деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические интересы.

В Словаре английского  языка 1553 г. лобби называлась прогулочная площадка в монастыре, где монахи обсуждали теологические вопросы. Столетием позже так стали называть помещения для прогулок в Палате общин английского парламента. Но политическое значение это слово приобрело еще два столетия спустя, когда в 1864 г. термин “лоббирование” начал обозначать покупку за деньги голосов депутатов в Конгрессе США. С 1946 г. лоббизм в этой стране регистрируется и находится под контролем государственных органов. Вопреки обыденным представлениям, лоббизм – не только закулисный подкуп, но и система аргументации, механизм подготовки и принятия социально конструктивных актов. Лоббизм как многоступенчатое явление венчает политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многотысячный отряд экспертов, консультантов, исполнителей, часто это бывают чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т.д. Основа – та или иная социальная, политическая, этническая и любая иная группа, движение. Ряд механизмов лоббизма государству удалось взять под свой контроль, но сама природа этого социального явления исключает полную возможность такого контроля.

Лоббизм всегда жестко связан с политической властью. Можно вывести  закономерность: его больше там, где власть наиболее реальна. Наиболее мощные “группы давления” и есть фактическая власть, не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия государственных решений. В этом их отличие от власти формальной – политических институтов и policy makers в их традиционном понимании как лиц, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае - олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечения юридического закрепления, легитимации решений фактической власти. Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от лоббистских кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути и в конечном счете, являются. Лишь в переходных обществах, где традиционные группы давления уничтожены либо ослаблены, а новые еще не сложились, возможна относительно независимая роль отдельной “самодостаточной” личности и может быть ощутима его харизма.

III. В России лоббизм чаще всего осуществляется в органах исполнительной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы развития нашей страны законодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это происходит через президентские указы и постановления правительства, которые играют доминирующую роль в системе правового регулирования и имеют прямое действие. В СМИ особо выделяют лоббирование в администрации президента РФ, где предприниматели нередко решали вопросы с выгодой для себя путем умелого “подсовывания” под президентскую руку льготных указов. Так, указом президента РФ от 6 декабря 1993 г. “Об обеспечении надежного газоснабжения потребителей России акционерным обществом Газпром в 1994-1996 гг.” этому предприятию даровалось освобождение от импортных таможенных пошлин на оборудование, материалы и товары. По этому же указу выводились из-под налогообложения средства, зачисляемые в фонд стабилизации и развития РАО “Газпром”.

В феврале 1995 г. Фонд развития парламентаризма в России организовал “круглый стол”, посвященный проблеме институционализации лоббизма. В его рамках обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в России. Предметом правового регулирования, согласно законопроекту, становился порядок создания лоббистских структур, их регистрации, отчетности перед органами власти. Соответственно, лоббистами признавались только физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых, то есть законопроект распространялся не на лоббистов вообще, а только на тех, кто в установленном порядке получил лицензию на право заниматься лоббистской деятельностью. Депутатам, должностным лицам, государственным служащим запрещалось выступать в качестве официальных лоббистов. Очевидно, что в принятии данного законопроекта объективно были заинтересованы широкие круги общественности, в том числе и цивилизованный бизнес, но сильнее оказались те, кто предпочитал строить свои взаимоотношения с государством и лоббистами по старому –  скрытно и корыстно.

Принятие какого-то единого, пусть и самого современного “цивилизованного” закона о лоббистской деятельности вряд ли способно устранить коррупцию в коридорах российской власти. Механизмы контроля над этой деятельностью должны встраиваться во все принимаемые законодательные акты, регулирующие функционирование институтов политической системы. Ключевую роль в “окультуривании” данного явления в России может и должна сыграть “четвертая власть” – свободная пресса. Речь идет о том, что нужно широко знакомить граждан с деятельностью групповых интересов, регулярно освещать ход и итоги контактов представителей власти и этих групп. Лоббизм выступает спутником демократии, поэтому от него не удастся уйти ни одному обществу, которое пожелает развиваться по демократическому пути. Для России это означает, что по мере вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм постепенно будет превращаться в необходимый социально-политический институт.

IV. Партии по сравнению с другими группами интересов обладают значительной спецификой. Со времен Аристотеля и до XVII в. в партиях – тогда из называли факциями – видели “политические тела”, сравнимые с живыми организмами Русский историк Тимофей Николаевич Грановский (1813-1855) связывал появление партий с политикой Екатерины Медичи. На самом деле партии античности и средних веков были клиентелами – временными объединениями для поддержки каких-либо персон. Политические партии в их современном понимании стали создаваться по историческим меркам сравнительно недавно. Сначала в Англии в 70-80-е гг. XVII в. сформировалась партии тори (консерваторов) и вигов (либералов). Они конкурировали между собой за влияние на королевскую власть. Политические партии в континентальной Европе появляются в процессе становления парламентаризма в XVIII-XIX вв.

В период исторического зарождения партий многие мыслители, начиная с Т. Гоббса, видели причину их возникновения в свойственном человеку духе противоречия. Э. Берк писал о том, что “партия представляет собой организацию людей, объединенных с целью продвижения совместными усилиями национального интереса, руководствуясь некоторым специфическим принципом, относительно которого все они пришли к согласию”. А. де Токвиль рассматривал партии как ассоциации, воплощающие право человека к объединению с другими, как форму проявления его личной свободы. В конце XIX в. немецкий исследователь В. Хасбах рассматривал партию как “союз людей с одинаковыми политическими взглядами и целями, стремящихся к завоеванию политической власти с целью ее использования для реализации собственных интересов”. М.Я. Острогорский (1854-1919) подметил стремление партий к подчинению себе всех проявлений политической активности человека. Марксисты в своем учении о партиях “нового типа” увидели главный источник обновления политического облика всего мира. С течением времени в трактовке партий возобладали подходы, акцентировавшие организационные аспекты их деятельности (Р. Михельс), неотъемлемость этих организаций от государственной системы (М. Дюверже). Джованни Сартори считает партией всякую политическую группу, участвующую в выборах и способную провести своих кандидатов в государственные органы. Джозеф Лапаломбара (род. 1925) исходил из того, что партией является любая политическая группа, получившая официальный статус, имеющая формальную организацию, связывающая центр с периферией и способная участвовать в выборах. Жан-Луи Клермонн характеризовал партию как организованную силу, объединяющую граждан одного политического направления для мобилизации общественного мнения в определенных целях, для участия в органах власти либо для ориентации властей на осуществление своих требований. В настоящее время принято считать, что партии сформировались как специализированная, организационно упорядоченная группа, объединяющая наиболее активных приверженцев тех или иных целей (идеологий, лидеров) и служащая для борьбы за завоевание и использование высшей политической власти.

V. Длительная история существования партий выкристаллизовала типичные для них внутренние группы и объединения: лидеры партии, партийная бюрократия, мозговой штаб, идеологи партии, партийный актив, рядовые члены партии и сторонники партии. В том случае, если партия приходит к власти, в ее составе выделяются “члены партии - законодатели” и “члены партии - члены правительства”. Партия как звено вертикальной связи между населением и государством выполняет две группы функций, захватывающие практически все фазы политического процесса. К внутренним функциям относятся формирование бюджета партии, выборы руководства, поддержание дисциплины партийной бюрократии и членской массы и т.д. Внешние, наиболее важные функции партии, отражают ее нацеленность на завоевание и использование власти в интересах поддерживающей ее группы населения.