Организация разработки и реализации государственной экономической политики на федеральном и региональном уровнях управления

Тема 2. ОРГАНИЗАЦИЯ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ УПРАВЛЕНИЯ

1. Особенности разработки экономической политики на федеральном уровне
2. Государственное регулирование развития регионов, как способ реализации экономической политики
3. Предпосылки новой стратегии государственного управления экономикой

2.1. Особенности разработки экономической политики на федеральном уровне

Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России оказывает значительное влияние на функционирование государства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований, и социально-экономическую политику. Межрегиональная дифференциация усилилась при нарастании кризисных явлений в экономике и переходе к рыночным реформам.

Это связано, во-первых, с включением механизма рыночной конкуренции, разделившего регионы по их конкурентным преимуществам и недостаткам; обнаружилась различная адаптация к рынку регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения и власти. Во-вторых, значительно ослабла регулирующая роль государства, что выразилось в сокращении государственных инвестиций в региональное развитие, отмене большинства региональных экономических и социальных компенсаторов. В-третьих, сказалось фактическое неравенство различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром. В результате по величине среднедушевого производства валового регионального продукта и среднедушевым реальным доходам населения субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Такая резкая дифференциация имеет своим неизбежным следствием расширение ареалов депрессивности и бедности, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий. Все это значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований. Хотя территориальные социально-экономические диспропорции во многом порождаются объективными причинами, не подлежит сомнению необходимость их смягчения. Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны воспринимаются обществом как нарушение принципов социальной справедливости и могут приводить к усилению центробежных тенденций.

В предстоящий период определяющее воздействие на экономику России будут оказывать следующие внешние факторы:

• улучшение состояния мировой экономики, стимулирующее спрос на товары российского экспорта и влияющее на ценовые и финансовые параметры рынков;
• увеличение процентных ставок мировых финансовых рынков, что приведет к росту стоимости обслуживания внешнего долга и отчасти уравновесит фактор повышения суверенного кредитного рейтинга России;
• замедление роста курса евро к доллару, а в перспективе — его вероятное снижение;
• снижение мировых цен на нефть, что, наряду с ростом импорта, вызовет уменьшение сальдо российского торгового баланса;
• диверсификация предложения энергоносителей, появление на мировых рынках новых поставщиков.

Экспорт сырой нефти из России в посткризисный период постоянно увеличивался. Если в 1999 г. он составлял 2,7 млн баррелей в сутки, в 2002 г. — 3,9 млн баррелей, то в 2003—2004 гг. — уже 4,5 млн баррелей, а в 2005 г. — около 5 млн баррелей. Таким образом, в прошлом году он покрывал почти 6 % мирового потребления нефти (2004 г. - 6,0 %, 2003 г. - 4,2 %).

Удельный вес экспорта нефти в общем объеме российского экспорта в 2005 г. составил 34,6%, в экспорте топливно-энергетических товаров — 54,4 %.

В связи с тем, что в ближайшие четыре года этот разрыв (дефицит) между потреблением и производством нефти в крупнейших экономиках мира будет нарастать, Россия сможет расширить свое

присутствие на мировом нефтяном рынке. Доля экспорта из России в покрытии нефтяных дисбалансов может составить от 15 % до 17 % в 2008 г. Однако география спроса на нефть такова, что ожидать значительного прироста экспорта российской нефти без создания новых возможностей по ее транспортировке достаточно проблематично.

В прогнозный период чистый приток капитала из-за рубежа становится важнейшим фактором формирования макроэкономических параметров развития российской экономики.

С одной стороны, в условиях опережающего по сравнению с ВВП роста потребления будет усиливаться роль иностранного капитала в обеспечении внутренних инвестиций. Уже в 2004 г. его объем достиг около 29 млрд долл., а в 2008 г. — 24—36 млрд долл. в год в зависимости от варианта развития.

Увеличение притока капитала может обеспечиваться за счет действия следующих факторов:

• повышения суверенного кредитного рейтинга до инвестиционного уровня. Как показывает опыт стран с переходной и развивающейся экономикой, присвоение инвестиционного рейтинга ведет к расширению притока зарубежного капитала в 1,5—2 раза в течение примерно двух лет;
• ожидаемого роста капитализации российских компаний второго эшелона;
• расширения российского фондового рынка, связанного с развитием его инфраструктуры и увеличением числа используемых инструментов;
• роста спроса на ссуды со стороны крупнейших российских сырьевых корпораций и других субъектов рынка.

С другой стороны, уязвимое место развития российской экономики в 2006—2010 гг. — платежный баланс. Из-за снижения мировых цен на нефть и расширения импорта торговое сальдо в неблагоприятном варианте уменьшится против нынешнего уровня на 26 млрд долл. Это может привести к резкому сокращению поступления валюты по каналам текущих операций. Отсюда, сбалансированность валютного рынка и устойчивость обменного курса рубля будут в решающей мере зависеть от чистого притока капитала из-за рубежа.

Наиболее высокими темпами расширяются прямые иностранные инвестиции в экономику. Ожидается, что к 2008 г. их объем достигнет 8—14 млрд долл.

Напротив, привлечение негосударственным сектором ссуд и займов, вероятно, замедлится. Ожидается, что к 2008 г. объем привлечения капитала по этому каналу снизится до 13—17 млрд долл. против 23 млрд долл. в 2003 г. Приток новых кредитов будут ограничивать как повышение ставок на мировых финансовых рынках, так и рост накопленной задолженности негосударственного сектора.

По мере интеграции России в мировую экономику следует ожидать увеличения экспорта капитала и в абсолютном выражении, и по отношению к экспорту товаров.

В благоприятном варианте к 2008 г. экспорт капитала возрастет до 37 млрд долл. (24 % экспорта товаров) против 29 млрд долл. в 2003 г. (22 %). В неблагоприятном варианте экспорт капитала к концу прогнозного периода останется примерно на уровне 2003 г. (29 млрд долл.), увеличившись лишь по отношению к экспорту товаров (до 24 %).

Произойдет замещение нелегальных форм экспорта капитала (вывоз капитала) легальными — торговыми кредитами и авансами, прямыми и портфельными инвестициями:

• вывоз капитала в благоприятном варианте стабилизируется примерно На уровне 2004 г. (около 20 млрд долл.). В неблагоприятном варианте вероятно абсолютное снижение вывоза капитала в связи с падением экспортной выручки до 16 млрд долл. к концу 2007 г.;

• легальный экспорт капитала будет возрастать до 13—17 млрд долл. в 2008 г. против 10 млрд долл. в 2004 г. Такой процесс отражает интеграцию российских компаний в мировые рынки (включая страны СНГ), сопряженную с покупкой иностранных активов.

Следует ожидать также приостановки процесса дедолларизации экономики (сокращения наличной валюты и замещения ее рублевыми активами), который обозначился в 2003 г. и с высокой вероятностью продолжится в 2008 г.

Во многом макроэкономическая политика будет определяться тем набором проблем и рисков, которые просматриваются в предстоящий период. С высокой вероятностью она будет ориентирована на решение следующих задач:

• поддержание высоких темпов экономического роста на основе расширения внутреннего спроса и повышения конкурентоспособности российской экономики;
• обеспечение приемлемого уровня непроцентных расходов бюджета в условиях проведения налоговой реформы и снижения мировых цен на нефть;
• компенсация снижения торгового сальдо за счет притока капитала при сохранении контроля над динамикой обменного курса и сбалансированности между денежным спросом и предложением;
• выход на целевые параметры инфляции в условиях ускоренного роста административно регулируемых тарифов.

Ожидаются следующие изменения параметров налоговой системы:

• с 2005 г. началась реализация реформы ЕСН, предусмотренной изменениями в Налоговом кодексе. Согласно законопроекту, принятому Государственной Думой, базовая ставка по этому налогу снизится с нынешних 35,6 % до 30 % и расширится применение налоговой регрессии;
• поскольку базовая ставка по налогу на добычу полезных ископаемых — НДПИ на нефть и НДПИ на газ устанавливаются в текущих ценах, следует ожидать их периодической индексации в соответствии с ростом цен;
• ожидается переход к рыночным принципам оценки налогооблагаемых активов, что увеличит поступления в бюджет земельного налога и налога на имущество.

В части бюджетной политики вероятен отказ от проводимой в последние годы политики бюджетного профицита, связанной с накоплением части текущих доходов бюджета на счетах Банка России и чистым погашением государственного долга.

Налоговая реформа будет сопровождаться снижением доходов консолидированного бюджета на 3—3,5 % ВВП за рассматриваемый период до 2008 г. Это резко уменьшает возможности проведения прежней политики бюджетного профицита, обеспечивающей в 2002— 2004 гг. стерилизацию денежной эмиссии, обусловленной притоком нефтедолларов на российский валютный рынок. В перспективе бюджетный профицит, вероятно, будет связан лишь с формированием стабилизационного фонда. По сумме остальных операций ожидается переход к умеренному дефициту — в пределах 0,5—0,7 % ВВП.

Сложившиеся экономические тренды, ожидаемые изменения внешних факторов и проблемного поля российской экономики, а также заявленные политические цели и приоритеты определяют ключевые задачи до 2008 г.

К глобальным конкурентным преимуществам российской экономики, определяющим потенциал ее развития в системе мирохозяйственных связей, в частности, относятся:

• энергетический и транзитный потенциал, позволяющий эффективно встраивать Россию в систему новых связей между США, Европой и странами Азиатско-Тихоокеанского региона;
• значительные резервы повышения капитализации реальных активов, включая производственные фонды, землю, природные ресурсы;
• существенный, но пока слабо освоенный сельскохозяйственный потенциал, прежде всего — в зерновом хозяйстве;
• инновационный потенциал, позволяющий развивать кооперационные связи с высокоразвитыми экономиками. По оценке, полученной на основе международных сопоставлений, даже при сегодняшних затратах на научно-исследовательские опытно-конструкторские работы (НИОКР) Россия могла бы иметь в 2008 г. на рынке высокотехнологичной продукции долю не менее 1,8—2,0 %, на рынке технологий — 0,7—0,8 %;

• экспортный потенциал российского оборонно-промышленного комплекса и ряда секторов гражданского машиностроения.

Изменение и структуризация социальной среды, преодоление тенденций социальной деградации, создание благоприятных условий для повышения конкурентоспособности «человеческого капитала» означает:

• снижение уровня бедности и, особенно, преодоление ее застойных форм;
• формирование более справедливой с точки зрения общества системы распределения доходов, обеспечивающей социальную поддержку действий государственной власти.

Повышение стратегической устойчивости российской экономики в условиях усиливающейся глобальной нестабильности. В среднесрочной перспективе это, по сути, вопрос о снижении зависимости экономики от конъюнктуры мировых рынков сырья и мобилизации новых внутренних источников роста.

Преодоление деградации социальной инфраструктуры. В последние годы системы социальной инфраструктуры (ЖКХ, образование, здравоохранение) оказались в ресурсно-институциональной ловушке, которая обуславливает устойчивость тенденций их деградации.

Преодоление ресурсно-институциональной ловушки не может быть осуществлено только за счет реформирования социальной инфраструктуры, без привлечения дополнительных ресурсов. Одновременно с институциональными преобразованиями необходимо резко (в полтора—два раза) увеличить финансирование данной сферы, создав условия для повышения привлекательности рабочих мест и качества услуг.

Отсюда следуют общие требования к экономическому росту. Повышение реальных доходов населения должно составлять не менее 5-6 % в 2008 г.

Необходима модернизация производственной инфраструктуры. Российская экономика подошла к рубежу, когда для обеспечения ее устойчивого функционирования и инвестиционной привлекательности необходимы массированные капиталовложения в производственную инфраструктуру: энергетику, газовую отрасль, транспорт и связь. Для того, чтобы обеспечить инвестиционные потребности производственной инфраструктуры, общий прирост инвестиций в экономике должен составлять не менее 4,5 % в среднем за год.

Одна из центральных проблем, возникающих в этой связи, — поддержание баланса, с одной стороны, между сдерживанием роста цен (тарифов) на услуги инфраструктурных монополий, с другой

стороны, повышением их инвестиционного потенциала и инвестиционной привлекательности.

Вопросы для самопроверки

1. Какое влияние оказывает неоднородность социально-экономического пространства России на функционирование государства и эффективность всей экономики в целом?
2. В чем проявляется воздействие внешних факторов на экономику России?