Организация разработки и реализации государственной экономической политики на федеральном и региональном уровнях управления

2.2. Государственное регулирование развития регионов как способ реализации экономической политики

Являясь важнейшей составной частью управления территориального социально-экономического развития, государственное регулирование развития регионов основывается на специальных закономерностях развития и размещения производительных сил, что определяет наиболее общие отношения между производительными силами и территорией.

Особенно большую роль играют такие закономерности, как комплексное развитие хозяйства регионов всех субъектов Федерации, выравнивание уровней социального и экономического развития регионов, рациональное территориальное разделение труда между регионами и в пределах их территорий.

Сущность этих закономерностей состоит в следующем. Комплексное развитие хозяйства экономических районов предполагает сочетание отраслей рыночной специализации, имеющих общероссийское значение, отраслей, дополняющих территориальный комплекс, и инфраструктуры. Задачей регулирования при этом является обеспечение пропорционального развития всех трех групп отраслей, укрепление связей между ними, чтобы каждый регион представлял собой территориально-производственный комплекс и стремился в своем развитии решить свои внутрирегиональные задачи по возможно более полному обеспечению товарами и услугами населения данного региона. Выравнивание уровней социального и экономического развития регионов представляет собой постоянную и перспективную задачу государственного регулирования территориального развития.

Вследствие природно.-географических, исторических, экономических, социально-демографических и других различий регионы имеют разные условия самообеспечения. Поэтому главными ориентирами в совершенствовании государственного территориального развития должен быть учет специфики регионов в осуществлении общероссийской структурной, финансовой, социальной, государственной экономической политики в условиях формирования рыночных отношений, необходимость разработки и воплощения в жизнь специальных программ развития, особенно для регионов с особо сложными, экстремальными условиями.

Государственное регулирование должно учитывать особенности территориального развития каждого конкретного субъекта Федерации и принимать меры к выравниванию уровней их экономического развития.

Рациональное территориальное разделение труда между регионами и в пределах их территорий является необходимым условием территориального развития в условиях рыночной экономики. Государственное регулирование территориального развития должно учитывать, что каждый регион может формировать свою, присущую только ему рыночную специализацию экономики и на основе экономических связей обмениваться продукцией с другими регионами, каждый район должен иметь свой региональный рынок и в то же время выходить с продукцией ведущих отраслей на общероссийский и мировой рынки. На современном этапе экономического развития в условиях рыночных отношений особенно важно дальнейшее совершенствование разделения труда между регионами путем объединения и согласования их трудовых усилий, правильного сочетания интересов государства с интересами каждого субъекта Федерации и в этом особенно значима роль эффективно действующей системы государственного регулирования территориального развития.

Одним из главных условий стабилизации российской экономики в рыночных отношениях является сглаживание региональных диспропорций, и главную роль в этом должно играть государственное регулирование.

Методологической основой системы государственного регулирования территориального развития является региональная политика.

В условиях становления рыночных отношений, проведения радикальных экономических реформ, суверенизации субъектов Федерации должна быть выработана четкая региональная политика, учитывающая специфику регионов при соблюдении общероссийских интересов и направленная в то же время на всемерное развитие местного самоуправления, решение региональных проблем на местах.

При усилении региональной направленности при проведении рыночных реформ региональная политика должна быть направлена также на пространственную интеграцию экономики России, проведение жесткой федеральной налоговой политики, освоение уникальных природных ресурсов в ряде регионов за счет государства, составление и реализацию важнейших региональных целевых программ для управления которыми должны быть созданы социальные государственные органы.

Основные задачи региональной политики России в условиях рыночных отношений состоят в обеспечении достойного уровня благосостояния населения в каждом регионе, в постепенном выравнивании уровня жизни, преодолении чрезмерных контрастов в социальных условиях.

Необходимо также преодолеть депрессивное состояние отдельных регионов страны, восстановить утраченную жизненную среду в ряде сельских районов, стабилизировать социально-экономическое положение в районах Севера и районах с экстремальными природными условиями, возродить среду обитания малочисленных народов. В размещении производительных сил одной из главных задач является освоение уникальных природных богатств в северных и восточных районах. Предстоят переспециализация новых приграничных районов, обустройство границ с новыми государствами ближнего зарубежья, создание особых экономических зон и технополисов.

Успех становления рыночных отношений и эффективности проведения экономических реформ в России зависит от конкретных действий органов управления по решению проблем в отдельных регионах. Государственное регулирование территориального развития исключает унифицированный подход к проведению рыночных реформ в регионах, требует гибкости в проведении региональной политики и в то же время единства общих принципов функционирования рынка на всей территории страны.

Рычагами регулирования территориального развития являются бюджетное и внебюджетное преимущественное финансирование тех или иных регионов страны, государственные, частные, иностранные инвестиции, система региональных льгот и дотаций. Но при этом следует исходить из финансовых возможностей государства, которые в настоящее время в условиях кризиса очень малы. Поэтому регулирование предполагает строгий контроль за расходованием средств, поступающих в регионы, прежде всего из федерального бюджета и из других источников.

В относительно развитых регионах от федеральных органов власти требуется поддержать хозяйственные начинания, создать систему стимулов для их укрепления. Для слабых регионов предполагается участие центра в программах по структурной перестройке, по созданию свободных рабочих мест, проведению мер по финансовой помощи для обеспечения социальных стандартов жизни населения.

Любая сфера деятельности государственных органов власти, будь то экономика, или социальная сфера, или экология, или безопасность страны, должна обязательно иметь региональное содержание. Региональная политика должна быть построена на принципах единства и многообразия.

Объектами государственного регулирования регионального развития являются многочисленные и качественно различные таксономические единицы федерального, регионального и муниципального уровней, а их проблемы разнообразны, как и пути решения. Все таксономические единицы представляют собой единую сложную систему территориальной организации хозяйства.

Под территориальной организацией хозяйства понимаются хозяйственные комплексы различных территориальных образований — экономических районов, разных уровней внутрирегиональных территориально-производственных комплексов, промышленных центров и узлов, функционирующих в единой системе хозяйственного комплекса страны.

Территориальная организация хозяйства является основой территориального управления народным хозяйством, а ее главным звеном являются федеральные округа. Экономическое районирование служит главной предпосылкой совершенствования территориального развития экономики и имеет первостепенное значение для организации государственного регулирования. Система экономических районов является базой построения материальных и иных балансов в территориальном разрезе при разработке целевых и региональных программ.

Современный экономический район — это целостная территориальная часть народного хозяйства страны, имеющая свою производственную специализацию, прочные экономические связи.

Экономический район неразрывно связан с другими частями страны общественным территориальным разделением труда, как единое хозяйственное целое с прочными внутрирегиональными связями. Образование экономических районов — это объективный процесс, выраженный развитием территориального разделения труда и основанный на экономическом, национальном и административном принципах.

Современное экономическое районирование Российской Федерации включает три основных звена (таксономические единицы): высшее звено районирования — федеральные округа; районы среднего звена — края, области, республики и низовые районы — административно-хозяйственные районы, как городские, так и сельские. Каждый экономический район — и высший, и средний, и низовой — отвечает определенным задачам территориального развития. Так, высшее звено районирования — федеральные округа — используется федеральными органами власти для общегосударственного территориального управления экономикой, для составления крупных программ развития, территориальных прогнозов.

Среднее звено .районирования, включающее конкретные субъекты Федерации, является базой управления государством, некоторыми отраслями хозяйства общероссийского значения на базе разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти.

Низшее звено районирования — городские и сельские административные районы — функционирует на основе управления районов среднего звена и местной администрации.

На территории федеральных округов и районов среднего звена идет процесс формирования таких эффективных форм территориальной организации хозяйства, как ТПК, представляющие собой совокупность экономически и технологически связанных предприятий, расположенных на компактной территории и имеющих свою рыночную специализацию. ТПК формируются на базе уникальных природных богатств или на базе крупнейших промышленных объектов, имеющих районообразующее значение, например, мощные электростанции. Программы ТПК составляются и принимаются на государственном уровне и финансируются из федерального бюджета. Они — перспективная основа формирования новых экономических районов.

Целевые программы территориального развития являются формой государственного регулирования, так же как и прогнозы регионального развития. Прогнозы включают в себя экономические, научно-технические организационные мероприятия, обеспечивающие решение определенных территориальных проблем, например вовлечение в хозяйственный оборот новых эффективных природных ресурсов, или же решение иных, важных для государства в данный период времени проблем.

В настоящее время основу экономического районирования составляют семь федеральных округов — Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Южный, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, районы среднего звена — области, края, республики, т.е. субъекты Федерации. Статус экономического района имеют Москва и Санкт-Петербург; в систему экономического районирования входят и административно-хозяйственные низовые районы в составе районов среднего звена.

Рыночные отношения характеризуются созданием новой формы территориальной организации хозяйства — свободных экономических зон, технопарков, которые получают от федерального центра преимущества для своего развития. Свободные экономические зоны в отличие от других форм территориальной организации хозяйства выделяются преимущественным финансированием, высоким уровнем развития инфраструктуры.

В условиях растущей суверенизации регионов, практически все регионы выдвигают претензии к федеральному центру, претендуя на право передачи объектов федеральной собственности на региональный уровень, право распоряжения природными ресурсами на своей территории, выдвигают неограниченные экспортные права, требования перераспределения властных полномочий. И в то же время регионы постоянно требуют от центра льготного финансирования, льготных тарифов на транспорт, электроэнергию, связь, т.е. выдвигают требования перераспределения власти. •

В этой ситуации главной задачей государства является недопущение распада страны при соблюдении интересов регионов, т.е. необходимо проведение политики гибкого федерализма, исключения любого сепаратизма. В этом отношении роль государственного регулирования регионального развития трудно переоценить.

Федерализм в России должен строиться на основе Конституции РФ, но в условиях, при которых субъекты Федерации, отличаясь друг от друга национальными, экономическими, географическими и другими особенностями и имея фактически свои органы власти (особенно республики), должны подчиняться законам федерального центра и в рамках производимых общегосударственных рыночных реформ самостоятельно определять пути и источники развития своих регионов, используя при этом все доступные методы и способы регулирования.

Возникает необходимость в разработке таких методов регулирования экономического развития территорий, которые бы не затрагивали ресурсов, поступающих из региона в федеральный бюджет. Перед региональными органами управления стоит задача разработки и осуществления программ социально-экономического развития своего региона, определения источников доходов, обеспечения выполнения программ и бюджета, разработки и реализации основных направлений финансовой и инвестиционной политики, разработки мер по улучшению благосостояния населения, обеспечения рационального размещения производительных сил и пропорциональности в развитии и размещении.

Особенно важную роль играет регулирование при проведении экономических реформ в рыночных отношениях и особенно важно государственное регулирование взаимоотношений между центром и регионами. Не все регионы находятся в одинаковом положении, часть из них добилась дополнительных льгот и прав от государственных органов власти. Так, ряд республик и областей имеют право оставлять в своем распоряжении значительную долю валютной выручки от экспорта своей продукции, но в этом нет равенства.

Вследствие царившего во взаимоотношениях центра и регионов на начальном этапе демократических реформ хаоса, практически отсутствия регулирования этих взаимоотношений регионы оказались в неодинаковом положении, что вызвало опасные тенденции дезинтеграции страны. Предоставление неоправданных льгот избранным регионам довольно часто противоречило уже действующим законам и нормативным актам, регулирующим ход экономических реформ.

Стало очевидным, что отсутствие четкого разграничения полномочий между региональными и федеральными властными структурами может привести к потере управления и хаосу. Поэтому были внесены соответствующие изменения в Конституцию Российской Федерации и на ее основе разработан федеративный договор.