Прокурорский надзор в Российской Федерации

Полномочия прокурора  по надзору в сфере исполнительной власти, сформулированы в ст.22 ФЗ «О прокуратуре РФ». Следует отметить, однако, что в законе о прокуратуре  перечень полномочий прокурора сформулирован  применительно лишь к его деятельности по проведению проверок в общенадзорном порядке на основании поступивших сообщений о допущенном нарушении закона и имеющихся у прокурора сведений о нарушениях законности. Между тем, прокурор обладает целым рядом и иных полномочий, используемых им как до, так и после проведенной проверки. Эти полномочия основаны на иных источниках права, в частности - уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном, трудовом, уголовно-исполнительном, административно-правовом, а также на приказах и указаниях Генерального прокурора РФ [12].

Осуществляя надзорную деятельность в сфере исполнительной власти, прокурор в пределах своей компетенции  полномочен:

1) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, отнесенных Конституцией РФ и Законом о прокуратуре к числу объектов, поднадзорных органам прокуратуры;

2) иметь свободный допуск к интересующим его документам и материалам, в том числе и к тем, которые содержат сведения, связанными со служебной или государственной тайной;

3) истребовать для проверки приказы, инструкции, распоряжения и иные акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и ведомствами, исполнительными и распорядительными органами; получать в установленном порядке от этих органов информацию о состоянии законности и принимаемых мерах по е. обеспечению;

4) требовать от руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств, исполнительных и распорядительных органов, а также от должностных лиц необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения;

5) проверять выполнение законов органами государственного управления, должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о правонарушениях;

 

6) проверять законность и обоснованность административного задержания граждан и применения соответствующими государственными органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения; в случае признания задержания незаконным или необоснованным прокурор своим постановлением освобождает задержанного (это правило применимо в отношении лиц, задержанных в административном порядке несудебными органами; если прокурор признает незаконным административное задержание, произведенное судом, он вправе опротестовать это решение суда, но не вправе освободить лицо своим постановлением);

7) в случае необходимости вызывать должностных лиц и требовать от них устных или письменных объяснений по поводу допущенных ими нарушений закона;

8) при выявлении несоответствующих закону актов, издаваемых исполнительными органами власти и исполнительными органами местного самоуправления приносить протесты на предмет отмены или изменения этих актов; приносить протесты на незаконные акты и распоряжения должностных лиц;

9) обращаться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства;

10) привлекать лиц, допустивших нарушение закона, в зависимости от степени опасности допущенного нарушения, к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности; в предусмотренных законом случаях передавать материал о лицах допустивших нарушение закона, в общественные организации для решения вопроса о применении мер общественного воздействия;

11) вносить представления в государственные органы и должностным лицам об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствовавших им условий;

12) в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушений закона.

Прокурор вправе привлекать к проведению проверок специалистов различных отраслей хозяйственной  деятельности. Требования прокурора  о представлении правовых актов  и других необходимых документов, материалов проверок, ревизий, о выделении  специалистов, о явке в прокуратуру  и даче объяснений по поводу нарушения  закона обязательны для исполнения всеми органами и должностными лицами, которым они адресованы. Проверка, ревизия, ведомственная или вневедомственная экспертиза должны быть проведены в  установленный прокурором срок с  обязательным извещением его о результатах. Должностные лица за неисполнение требований прокурора несут ответственность  в установленном законом порядке.

 

 

 

 

 

 

Глава 2 - Формы и методы прокурорского надзора за исполнением законов

 

Глава 2.1- Надзор за законностью правовых актов органов

исполнительной  власти

 

Важнейшим направлением прокурорского  надзора  в сфере исполнительной власти является надзор за законностью  правовых актов. В предмет надзора  входит законность и обоснованность правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ, исполнительных органов местного самоуправления и  их должностных лиц.

В основе установленного требования о необходимости соответствия законам  издаваемых названными органами правовых актов лежит  закрепленный в Конституции  РФ принцип верховенства закона. Правовые акты указанных органов и их должностных  лиц носят подзаконных характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе имеют  закрепленные в законе положения. Любое  отклонение от текста закона может  привести к искажению его смысла, наступлению отрицательных, во многом непредсказуемых последствий. Поэтому  государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с  требованиями, заложенными в законе. Надзор за соответствием закону правовых актов является одной из основных задач прокуратуры, к решению  которой прокуроры должны подходить  предельно ответственно и профессионально. Принцип верховенства федеральных  законов обусловливает необходимость  соответствия им также законов субъектов  РФ.

Несоответствие закону правовых актов, о которых идет речь, может  выражаться по разному. Это, в частности:

-отсутствие предусмотренных  в законе фактических обстоятельств,  являющихся основанием для издания  соответствующих правовых актов;

-издание правового акта  во исполнение отмененного либо  утратившего силу закона;

-произвольное толкование  положений закона, обусловившее  принятие противоречащего ему  правового акта;

-умышленное искажение  смысла закона в изданном правовом  акте;

-неправильный выбор закона, положенного в основу решения  представленных в правовом акте  вопросов;

-несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания  актов.

Причины несоответствия правовых актов закону могут заключаться: в незнании закона, игнорировании  требований закона; отсутствии должной  юридической подготовки и культуры у разработчиков правовых актов  и должностных лиц, от которых  зависит издание правового акта, их стремление к получению незаконных льгот, к достижению иных корыстных  целей [13].

Прокурорам следует использовать имеющиеся в их распоряжении возможности  для предупреждения издания правовых актов, несоответствующих федеральным законам. В этом плане особое значение имеет участие прокуроров в подготовке проектов правовых актов представительными и исполнительными органами субъектов РФ. Этим актам принадлежит большая роль в реализации федеральных законов. Акты органов субъектов федерации в значительной мере определяют состояние законности и правопорядка в регионах. В связи с этим прокурорам желательно проводить необходимую работу по оказанию правовой помощи представительным и исполнительным органам субъектам РФ при подготовке проектов правовых актов с тем, чтобы в последствии не прибегать к их опротестованию. По мнению Ю.И. Скуратова, «следует также искать формы влияния прокуроров на принятие правовых актов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления..[14].

Важную роль в области  надзора за законностью правовых актов играют прокурорские проверки. Обычно органы прокуратуры приступают к проверке только при наличии  двух обязательных условий: поступления  информации о нарушении законов  и убежденность в том, что соответствующие  вопросы не относятся к компетенции  других органов власти и для устранения правонарушений требуется принятие мер непосредственно прокурором. Однако, на сегодняшний день есть, пожалуй, всего один случай, когда прокурор в целях защиты общественных и государственных интересов вправе начать проверку, не дожидаясь поступления к нему информации.

Речь идет о проверке в  сплошном порядке законности правовых актов, которые издаются федеральными министерствами и ведомствами, представительными  и исполнительными органами субъектов  РФ, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами и преимущественно касаются либо неопределенного круга лиц, либо больших групп населения или  по своему характеру могут причинить  существенный вред отдельным гражданам. Например, при применении к этим лицам правоохранительными и контролирующими органами административного задержания, различных санкций, налагаемых в административном порядке [15].

Таким образом, при отборе правовых актов, подлежащих сплошной проверке, следует исходить из направленности правовых актов и круга лиц, которым  они адресованы.

Установив незаконность правовых актов, изданных органами власти и их должностными лицами, прокурор определяет порядок реагирования на эти нарушения.

Для корректирования результатов  нормотворческой деятельности органов  власти и их должностных лиц прокуроры  широко используют опротестование незаконных правовых актов либо обращение по аналогичному поводу с заявлениями  в суды.

Протест прокурора представляет собой одно из основных правовых средств  реагирования на выявленные нарушения  закона. За 1997-1998 г.г. по протестам прокуроров отменены более 120 тысяч противоречащих законодательству актов представительной и исполнительной власти, должностных  лиц [16]. Протест приносится на правовой акт в случае его противоречия его закону. В протесте заключается требование об устранении имеющихся противоречий, приведения акта в соответствие с действующим законодательством, либо о его отмене. Сфера применения протеста, как следует из Закона, ограничена только правовыми актами. Однако, В.И. Басков считает, что предметом опротестования могут быть не только правовые акты, но и любое незаконное действие должностного лица [17]. Но большинство ученых-юристов считают эту теорию несостоятельной, и я с ними согласен, так как незаконные действия органов власти и должностных лиц устраняются с помощью иных средств правового воздействия (например, административная юстиция).

Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель, Опротестование актов осуществляется в пределах компетенции прокуроров соответствующих уровней. Прокуроры  районов, городов вправе приносить  протесты на правовые акты   органов  местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных  лиц. Прокуроры субъектов РФ обладают правом опротестования правовых актов  представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов  контроля соответствующего звена. Правовые акты федеральных министерств и  ведомств могут быть опротестованы  только Генеральным прокурором РФ и  его заместителями. Вышестоящий  прокурор имеет право действовать  в пределах компетенции нижестоящих  прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем  ниже.

В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных  лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий  прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в  вышестоящее звено прокурорской системы.

Протест приносится в органы или должностному лицу, издавшим незаконный или необоснованный правовой акт. Прокурор вправе принести протест в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Это определяет прокурор приносящий протест в зависимости от конкретных обстоятельств. Если, по мнению прокурора, не требуется вмешательство вышестоящего органа или должностного лица, протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему незаконный правовой акт. В вышестоящий орган представляется целесообразным приносить протест в тех случаях, когда есть основания рассчитывать на его более объективное, по сравнению с органом, издавшим правовой акт, отношение к протесту, а также при наличии сведений о том, что аналогичные нарушения могут иметь место в практике других органов данной системы. В вышестоящий орган приносится протест и в тех случаях, когда нижестоящим органом отклонен первоначальный протест прокурора.

Необходимость обращения  прокурора в суд с заявлением о признании акта противоречащим закону возникает в условиях свидетельствующих о заведомой предумышленности нарушения закона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт, в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта, либо требующих профессионального юридического анализа обстоятельств, обусловивших противоречие акта закону.

 

Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями  процессуального законодательства о подведомственности и подсудности  дел. При этом необходимо иметь в  виду, что в арбитражные суды прокуроры  обращаются с заявлениями о признании  недействительными актов, в которых  представлены вопросы, касающиеся сферы  предпринимательской и иной экономической  деятельности.

Форма протеста не определяется, но в практике прокурорского надзора  по существу единственной признается письменная форма. Бесспорное значение для серьезного восприятия протеста имеет его оформление и стилистическое исполнение. Его обязательными реквизитами являются: точное название органа, в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в противоречии с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.