Прокурорский надзор в Российской Федерации

Подводя итог сказанному, можно  сделать вывод, что защита политических, социально-экономических прав и  свобод граждан - область наибольшего  применения прокурорских полномочий, закрепленных в статьях 26-28 ФЗ «О прокуратуре  РФ», в процессе осуществления общенадзорной деятельности.

Здесь правомерно, на мой  взгляд, поставить вопрос о мотивации  прокурорского вмешательства в  вопросы защиты прав и свобод граждан.

С учетом ведущего положения  судов в сфере защиты прав и  свобод граждан тотальный прокурорский надзор по аналогичным вопросам невозможен. «Предпринимаемые прокурорами меры в защиту граждан должны носить компенсационный  характер и дополнять существующие средства правовой защиты», - таково мнение А.В. Чурилова. Не подменяя суды в разбирательстве  конкретных гражданских споров, требующем  опроса свидетелей, исследования других доказательств в судебном заседании, прокуроры должны реагировать на видимые формальные нарушения законов[31].

А.В. Чурилов выделяет 4 случая, когда прокуроры подключаются к  правозащитной деятельности.

В первом случае необходимо без всяких отлагательств применить в целях устранения очевидных нарушений прав граждан, а также наказание виновных специальные полномочия, предоставленные прокурором ст.ст. 27 и 28 ФЗ «О прокуратуре РФ» и некоторыми другими федеральными законами.

Второй случай объясняет  прокурорское вмешательство как  вынужденную меру, поскольку полномочия других органов государства и  местного самоуправления по устранению выявленных нарушений прав граждан, привлечение виновных к ответственности  исчерпаны. Речь идет в данном случае о фактах злостного невыполнения предписаний закона, когда требуется  применить более строгий вид  правовой ответственности.

Третий случай может быть продиктован обнаруживающейся еще, зачастую, бездеятельностью органов  исполнительной власти в пресечении нарушений прав граждан, когда такое  отношение ведет к серьезным  деформациям в правоприменительной  практике и наносит существенный вред интересам личности и общества, что, например, выражается в росте числа обоснованных жалоб граждан.

Четвертый вид обязательных работ прокуроров (в рамках реализации полномочий, определенных ст.ст.26-28 Закона) относится к основной их задаче - защите публичных интересов, т.е. интересов  общества и государства.

Основной интерес общества связан с сохранением установленного в Российской Федерации правового статуса личности. Поэтому следует рассматривать в первую очередь как посягающее на общественные интересы те правонарушения, которые проявляются в ограничении под тем или иным предлогом прав и свобод человека и гражданина, закрепленных во второй главе Конституции[32].

Если внимательно вдуматься  в перечисленные выше четыре случая прокурорского вмешательства, то все  они взаимосвязаны и позволяют  реально ощутить место прокуратуры  в правозащитной деятельности.

Круг полномочий, закрепленных ст. 27 ФЗ «О прокуратуре РФ», а также  некоторыми другими федеральными законами, предоставляет прокурорам возможность  выполнять следующие виды правозащитных  работ:

1) рассматривать и разрешать непосредственно адресованные им заявления, жалобы, иные сообщения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина;

2) осуществлять наблюдение за реализацией прав и свобод, а также выявление фактов правонарушений;

3) предупреждать и пресекать с помощью специальных мер воздействия нарушения прав и свобод ; рассматривать вопрос о применении к виновным различных мер правовой ответственности.

Важнейшим направлением правозащитной  деятельности прокурора является работа с обращениями граждан. Особенность  данного вида деятельности заключается  в том, что она инициируется гражданами, выражающими несогласие с теми или  иными действиями должностных лиц  и органов власти. Эта работа имеет  несколько стадий. На первой из них  определяется отношение поднятых заявителем вопросов к компетенции органов  прокуратуры и отсев тех обращений, рассмотрение которых отнесено к  ведению других органов.

Вторая стадия - разрешение прокурором заявлений и жалоб  по существу с принятием необходимых  организационных решений. Органы прокуратуры  при разрешении поступающих к  ним писем и заявлений руководствуются  ст.10 ФЗ «О прокуратуре РФ» и приказом Генерального прокурора РФ от 15.12.98 № 90 «О порядке рассмотрения обращений  и приема граждан в органах  прокуратуры Российской Федерации».

Прокурор может принимать  к рассмотрению любые жалобы, содержащие сведения о нарушении закона, в  том числе и обращения по вопросам, подведомственным суду, при необходимости  защиты общественного интереса, либо прав наименее социально-защищенных лиц. При этом прокурор обязан принять  по обращению одно из следующих решений:

-разрешить жалобу по  существу в установленные законом  сроки; при наличии оснований,  используя в полном объеме  полномочия, предусмотренные ст.27 Закона, поставить в установленном порядке  вопрос о восстановлении нарушенных прав заявителя; при отказе гражданину в удовлетворении его требований дать аргументированный ответ со ссылкой на нормы закона и конкретные доказательства;

-направить обращение  для проверки, разрешения по существу  в один из органов, перечисленных  в ст.26 Закона;

-разъяснить пострадавшему  (при неподведомственности прокуратуре поднятых им вопросов) существующий порядок защиты его прав и свобод (например, путем обращения в комиссию по трудовым спорам, в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу), когда требуется непосредственное его обращение и ничто не мешает заявителю сделать это самостоятельно.

В настоящее время ведомственная  регламентация Генеральной прокуратуры  предусматривает следующие основания  оставления обращений граждан без  рассмотрения:

1) когда в повторных жалобах уже не содержится новых доводов, а по всем предыдущим проводились объективные и полные проверки и были даны ответы полномочными лицами;

2) если в обращениях отсутствуют сведения о фамилии и месте жительства заявителя;

3) если содержание обращения лишено логики и смысла;

4) если обращение содержит выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц, а также нецензурные выражения.

 

Инициативная  проверка прокурора и основания  ее проведения

 

Осуществляя наблюдение за практикой реализации прав и свобод человека и гражданина, прокурор использует не только поступающие к нему непосредственно  письменные обращения. Он обязан также  анализировать и систематизировать  информацию из других, в основном, открытых источников.

Вся проверочная деятельность прокурора направлена на пресечение правонарушений, допущенных в отношении  граждан. В тех случаях, когда  нарушения прав граждан уже устранены, однако такие правонарушения в силу однотипности получили распространенный характер, задачей прокурора является предупреждение с помощью инициативной проверки повторения неправомерных  действий со стороны конкретных должностных  лиц, органов исполнительной власти.

Неоценимую роль в организации  целенаправленной работы по предупреждению правонарушений играет судебная статистика, которая имеет дело с очевидными, подтвержденными судебными решениями, нарушениями прав и свобод граждан.

Большое значение для аппаратов  Генеральной прокуратуры, прокуратур субъектов РФ имеет составление  прокурорами - предметниками полугодовых (годовых) обобщений по конкретных вопросам правозащитной деятельности.

По существу этот основной аналитический материал позволяет  выделить неблагополучные в смысле обеспечения прав и свобод граждан  сферы и планировать целенаправленные прокурорские проверки в масштабах  всей страны и отдельных регионов. В руководящих аппаратах органов  прокуратуры, как правило, накапливается и анализируется информация о фактах несоблюдения прав и свобод граждан, установленных законодательством.

Представляемые прокурорами-предметниками  полугодовые записки, формируемые  на основе всеобъемлющей информации, включая результаты надзорной деятельности нижестоящих органов прокуратуры, должны содержать следующие данные:

1) о характерных нарушениях законов, касающихся прав граждан и территориях их наибольшего распространения;

2) об очевидных недостатках в работе контролирующих органов по борьбе с правонарушениями отдельных видов;

3) о состоянии прокурорского надзора на конкретных направлениях;

4) о целесообразности организации прокурорских проверок в органах управления, контроля, на предприятиях с привлечением территориальных прокуроров.

В отличие от контролирующих органов системы исполнительной власти, использующих в практической деятельности метод сплошных проверок, органы прокуратуры приступают к  проверке только при наличии двух обязательных условий: поступления  информации о нарушении законов  и убежденности в том, что соответствующие  вопросы не относятся к компетенции  других органов власти и для устранения правонарушений требуется принятие мер непосредственно прокурором.

Независимо от цели проверки прокурор обязан ответить на следующие  вопросы:

-имели ли место в  действительности нарушения прав  и свобод граждан и в чем  конкретно они выражались;

-какими доказательствами  подтверждаются нарушения прав  и свобод граждан;

-содержат ли выявленные  нарушения признаки дисциплинарного  или административного проступка,  уголовно-наказуемого деяния, кем  из должностных лиц они совершены;

-какой ущерб причинен  правонарушением;

-каковы причины, приведшие  к нарушению прав и свобод  человека и гражданина.

 

                    Меры прокурорского реагирования на нарушения

                                                прав и свобод граждан

 

В отличие от правовых средств, используемых прокурором в целях  выявления и фиксации нарушений  прав и свобод граждан, рассматриваемые  полномочия связаны исключительно  с его реагированием на факты установленных в ходе проверки правонарушений.

Реализация этой группы полномочий проявляется в составлении актов  прокурорского надзора, с помощью  которых прокурор добивается пресечения и предупреждения нарушений законов, восстановления нарушенных прав граждан  и наказания виновных должностных  лиц.

 

В сфере корректирования  результатов нормотворческой деятельности органов власти, касающейся прав и  свобод граждан, прокуроры широко используют опротестование незаконных правовых актов  либо обращение по аналогичному поводу с заявлениями в суд.

На сегодняшний день прокуратура - один из немногих государственных  органов, активно противодействующих распространению антиконституционного нормотворчества субъектов РФ, сужающего  объем правомочий граждан, установленный  главой 2 Конституции. Предметом опротестования могут быть только оформленные надлежащим образом правовые акты, затрагивающие  права и обязанности человека и гражданина.

Следующая группа прокурорских полномочий используется в целях  пресечения неправомерных действий, учиняемых в отношении граждан. С их помощью также прекращается бездействие органов власти, должностных  лиц, обязанных по закону совершать  определенные действия в пользу граждан.

Наиболее распространенной мерой прокурорского реагирования является внесение представления об устранении нарушений закона. Как  правило, представление вносится на основании обобщенных материалов о  нарушениях законности, выявленных на отдельных объектах надзора или  в группе объектов. В юридической  литературе существует мнение о том, что в задачу прокурора, подготовившего представление, входит устранение не только вскрытых нарушений прав и свобод граждан, но и причин таких нарушений, а также способствовавших им условий[33]. Однако столь широкие задачи не вытекают из нынешнего содержания ст. 28 ФЗ «О прокуратуре РФ», в которой говорится  лишь об обязанности прокурора добиваться устранения допущенных в отношении  конкретных граждан нарушений закона.

К числу правовых средств, используемых прокурором для прекращения  неправомерных действий должностных  лиц, относится также вынесение  постановления об освобождении лиц, незаконно подвергнутых к административному  задержанию на основании решений  несудебных органов. Это властно - распорядительное полномочие прокурора используется для оперативного реагирования на ограничение  одного из естественных прав человека - права на неприкосновенность личности.

Постановление о возбуждении  производства об административном правонарушении выносится прокурором в случае обнаружения  в ходе надзорной проверки в действиях  должностного лица, нарушившего права  граждан, административного проступка. Как свидетельствует надзорная  практика, область наибольшего применения рассматриваемого полномочия прокурора - это несоблюдение трудовых прав граждан  и нарушение прав потребителей.

Вынося постановление  в порядке ст.25 ФЗ «О прокуратуре  РФ» прокурор обязан составить его  по правилам, установленным ст.235 КоАП для оформления протокола об административном правонарушении, ознакомить с текстом  постановления правонарушителя, приложив письменные возражения последнего; направить  его уполномоченному органу, который, не составляя протокола, должен вести  производство по делу, завершив его  вынесением постановления о наложении  взыскания либо о прекращении  производства по делу[34].

По фактам наиболее злостных нарушений прав и свобод граждан, когда правонарушение в силу своей  интенсивности наносит пострадавшим существенный моральный или материальный вред, прокурором выносится постановление  о возбуждении уголовного дела.