Публичная администрация: структура и механизм функционирования

 

Оглавление

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность темы исследования обусловлена несколькими причинами. Во-первых, изучение и сравнительный анализ опыта стран в реформировании и апробации различных методов управления, является важнейшей задачей для становления и улучшения не только международного взаимодействия на различных уровнях, но и в первую очередь, для определения путей развития внутригосударственных реформ и преобразований в нашей стране. Сегодня идет фундаментальное реформирование института российского государства. Повсюду затрагиваются вопросы, связанные с системой отношений, в которой государственный служащий взаимодействует, с одной стороны, с государством, а с другой - с институтами гражданского общества. Меняются технологии администрирования, требования к человеку во власти. Именно поэтому необходимо изучать опыт других стран.

Во-вторых, изучение опыта зарубежных стран необходимо и в условиях реформирования местного самоуправления. Как отмечают исследователи, отечественный исторический опыт взаимодействия государственной власти и местного самоуправления довольно беден положительными опытами в этой области1.

В-третьих, рассматривая государственное управление во Франции сегодня, можно видеть определенный экономический, политический и социальный итог, проводимой в стране административной реформы. Административное устройство Франции характеризуется большим количеством уровней территориальных образований и своим централизованным характером. В то же время, с начала 80-х гг. XX века реализуется процесс децентрализации, который ведет к повышению роли территориальных образований. Во Франции реформы проводятся поэтапно, и отдельные ее направления осуществляются до настоящего времени. Поэтому, можно подвести итог уже осуществившимся реформам и рассмотреть направления проводимых.

Объект исследования - является система государственного и муниципального управления.

Предмет исследования - структура государственного управления во Франции.

Целью данной работы является исследование структуры государственного управления во Франции.

 В процессе  исследования нами были поставлены следующие задачи:

1. Охарактеризовать административное устройство Франции;

2. Выделить особенности французской модели государственного управления;

3. Изучить  структуры высших органов власти (исполнительную, законодательную и  судебную) Франции и их роль в государственном управлении;

4. Проанализировать  структуру и механизм функционирования  публичной администрации Франции, в том числе уровни и структуру  государственной администрации и территориальные коллективы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Административное устройство и государственное управление во Франции

 

1.1. Административное устройство  Франции

 

Задачей данного параграфа является рассмотрение общих основ организации межмуниципального сотрудничества во Франции с учетом специфики административного устройства страны. В связи с этим представляется необходимым остановиться на характеристиках административного устройства Франции и процесса децентрализации, осуществляемого в течение последних тридцати лет.

Согласно статье 1 действующей Конституции, Франция является «единой и неделимой» республикой - унитарным государством2. Вместе с тем в последние десятилетия здесь происходит бурный процесс децентрализации, оказывающий поистине революционное воздействие на государство и общество.

Региональная политика Франции представляет собой комплекс различных законодательных, административных и экономических мероприятий, проводимых как центральным правительством, так и местными органами власти в целях устранения диспропорций в экономическом развитии различных регионов страны, более полного использования природных, экономических и людских ресурсов слаборазвитых районов. Уровень существующих во Франции административно-территориальных рамок (департаменты) препятствовал проведению таких мероприятий. Именно это положение - противоречие между экономическими потребностями страны и узостью административно-политических рамок в реализации этих потребностей, - привели де Голля к необходимости осуществить региональную реформу3.

Осуществление реформы предусматривало в проекте реформирования новое территориальное деление страны, когда в основу территориальной административной единицы был положен не департамент, а регион, объединяющий ряд департаментов. На референдуме 1969 г. проект, именно в силу примата политического аспекта, был отвергнут, а де Голль ушел в отставку. Но это совершенно не означало, что была отвергнута идея в целом. Ее экономический аспект со значительным политическим содержанием был в конечном итоге принят и реализован в 70-е годы.

Этот процесс рассматривается как одно из важных демократических завоеваний, позволяющих максимально быстро и адекватно реагировать на запросы и потребности граждан с учетом всего разнообразия местных условий. В результате последнего пересмотра Конституции (28 марта 2003 года) ее первая статья была дополнена новым определением государственного устройства Франции: «децентрализованная» республика.

Децентрализация - т.е. передача полномочий государства другим институтам, в первую очередь местной власти, - затронула функционирование всех исторически сложившихся административно-территориальных образований республики4.

Территориальные образования:

1) являются, в отличие от государственных  служб на местном уровне, юридическим  лицом, что обеспечивает их административную  автономию (они имеют свой бюджет и рабочий штат);

2) обладают  собственной сферой компетенции, которой их наделил законодатель (Парламент), но не суверенитетом, и не вправе по своей инициативе  создавать новые органы;

3) имеют  право принимать самостоятельные  постановления, которые затем реализуются местной исполнительной властью5.

В 2003 году территориальные учреждения получили право издавать нормативные акты в рамках своей компетенции.

В каждом из территориальных образований имеется выборный орган, избираемый общим прямым голосованием и наделенный правом принимать решения (муниципальный совет в коммуне, генеральный - в департаменте и региональный - в регионе), и исполнительная власть, избираемая собранием данного территориального образования из своего состава. В регионах, помимо этих двух инстанций, существует также региональный социально-экономический совет.

Франция подразделяется на территориальные образования трех основных типов: коммуны, департаменты и регионы; к ним добавляются территориальные образования с особым статусом (Париж, Лион, Марсель и Корсика, обладающая уникальным статусом) и «заморские образования»6. Их определение и организация закреплены в статье 34 и разделе XII Конституции Франции7.

Во Франции территориальным образованием первого уровня является коммуна. Особенность Франции – большое количество коммун – их 36000. Для сравнения, в других европейских странах гораздо меньше территориальных образований первичного звена: примерно 12000 коммун в Германии, 8000 коммун в Испании, 481 округ в Соединенном Королевстве. Так, среди 27 стран Европейского союза, только во Франции сконцентрировано около 37,5% всех территориальных образований этого уровня. Такое количество коммун ведет к территориальной и административной раздробленности, что объясняет необходимость объединения этих территориальных образований (см. далее); но в то же время, это и источник развития демократии, т.к. благодаря коммунам формируется корпус депутатов и органов местного самоуправления, наиболее близких гражданам.

Истоки создания этого типа территориальных образований лежат во Французской революции. 14 декабря 1789 г. был подписан закон о создании коммун – административных подразделений первого уровня. Они формировались по приходскому принципу (округа, территория которых определена Церковью)8. Первоначальное количество коммун – 44000 – изменилось со временем, и все еще продолжает меняться. Так, в настоящее время возможны как слияния, так и раздробления коммун.

Промежуточный уровень – территориальное образование второго типа – департамент. На территории Франции их насчитывается 100. Их корни восходят к Французской революции, а их создание сопутствовало созданию коммун. В целях рационализации департаменты устроены схожим образом: довольно небольшая территория, которой легко управлять из центра департамента, в котором сконцентрированы основные административные структуры. Границы определялись исходя из того, что всадник на лошади из любой точки департамента мог добраться до центра менее чем за день.

В состав региона входит несколько департаментов, которые, в свою очередь, разделены на несколько округов. Средняя площадь департаментов в континентальной Франции составляет 5 985 км². Каждый департамент имеет главный город, в котором расположены все административные институты. Как правило, таким центром выбирается наиболее крупный город департамента. В сферу компетенции департаментов входят социальное и санитарное обеспечение, пути сообщения и транспорт, образование и культура, экономика. Главным направлением деятельности департамента является социальное и санитарное обеспечение.

Законодательным собранием департамента является Генеральный совет, который создается на заседании генеральных советников. Генеральный совет избирается сроком на шесть лет. Каждые три года его состав обновляется на половину.

В соответствии с законом о децентрализации 1982 года, Генеральный Совет «управляет делами департамента путем вынесения решений». В его компетенцию входит, в частности, создание публичных служб, управление имуществом департамента и его бюджетом.

Третьим по уровню территориальным образованием Франции является регион. Административно Франция делится на 26 регионов, 22 из которых расположены на территории континентальной Франции. Необходимо отметить, что данная категория территориальных образований появилась относительно недавно. Регионы получили статус территориального образования только с принятием закона от 2 марта 1982 г. Административного кодекса Франции9. Они в большей степени соответствуют нормам, принятым в других европейских странах (16 Земель в Германии).

Регионом является территориальный коллектив, руководитель которого - председатель регионального совета - является представителем высшей исполнительной власти в стране. К компетенции региона относится «содействие экономическому, социальному, санитарному, культурному и научному развитию региона и обустройству его территории, а также обеспечение и сохранение своей самобытности»10.

Границы региона определяются границами входящих в него департаментов, они были закреплены по окончании Второй мировой войны в период деголлевского правления. Декрет 1960 г. ввел понятие «округа регионального значения». На уровне этих округов стали реализовываться программы экономического развития, а сами они стали административными единицами.

Таким образом, административное устройство Франции определяется двумя особенностями: унитарным характером государственного устройства с централизованным управлением и процессом децентрализации, который ведет к повышению роли территориальных образований.

1.2. Особенности французской  модели государственного управления

 

Термин «государственное управление» означает как научную дисциплину, так и практическую деятельность, связанную с проблемами государственной организации и регулирования социальной жизни11.

Воздействие государства на общество относится к двум уровням: политическому управлению и собственно государственному управлению. В политическом управлении деятельность государства строится исходя из понимания того, что необходимо делать и почему, а в государственном управлении действия осуществляются на основе понимания того, как делается и с помощью чего.

Собственно государственное управление в научной литературе часто обозначается термином «административно-государственное управление», подчеркивающим его отличие от политического управления. Если политическим управлением занимаются политики, то административно-государственное управление - это задача чиновников. И.А. Василенко определяет это понятие следующим образом: «Административно-государственное управление - это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз»12.

Главное же, что составляет содержание теории государственного управления, - это изучение важнейших функций государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики, изучение складывающихся в процессе деятельности государства и органов государственного управления политико-правовых и социальных отношений.

Ключевым условием раскрытия сущности государственного управления является исследование и осмысление его общественной обусловленности и целевой направленности.

Государственное управление вызвано объективной необходимостью. Необходимость государственного управления вытекает из потребности государства обеспечить реализацию государственной политики.

Общественная обусловленность государственного управления определяется общественными потребностями в управлении, отражающими, в свою очередь, различные материальные и духовные потребности граждан. Кроме того, на государственное управление влияют политические цели, которые, как правило, направлены на упорядочение и развитие общественных отношений в интересах общества в целом.