Публичная администрация: структура и механизм функционирования

Цели и содержание государственного управления зависят, таким образом, во-первых, от состояния и структуры управляемых процессов и, во-вторых, от места и роли государства в обществе.

Целевая направленность означает рациональную постановку целей, соответствующих имеющимся ресурсам, обеспечивающих максимальные желаемые результаты при минимальных затратах ресурсов - прежде всего, средств налогоплательщиков.

Анализируя опыт зарубежных стран, и учитывая свою уникальную историю развития, на синтезе монархической и республиканской традиций была основана французская модель правового государства. Французы создали свою модель более 200 лет назад, начиная с 1789 года.

Французскую модель государственного управления отличает развитая этатистская традиция. В ее основе лежит культ государства и принцип «административной опеки» по отношению к обществу, сменившийся после реформы 1982 года на принцип административного контроля. Как показывает политическая история, без жестко централизованного государства и авторитарной власти было невозможно формирование французской нации, языка и культуры. До последнего времени именно политика, государство и его институты задавали направления развития французского общества. Государственная система Франции сформировала некую «французскую модель общества», которую характеризуют две особенности:

1. Стремление удерживать власть на расстоянии и не допустить ее концентрации;
2. Вводить обезличенные правила, которые, обеспечивая независимость всех, защищали бы каждого от произвола тех же самых властей13.

Специфика V Республики - сочетание «стабильности и динамизма» посвящена особенностям полупрезидентской формы правления. По форме правления современную Францию относят к полупрезидентской республике, поскольку основные признаки данной формы правления сочетают в себе черты, присущие как президентской, так и парламентской республикам. Так, Президент Пятой Республики избирается прямым всеобщим голосованием, назначает и отзывает премьер-министра, досрочно может распустить Парламент без предварительных консультаций. Правительство во главе с премьер-министром, наделенным действительными полномочиями, несет политическую ответственность перед Парламентом. Основной функцией Парламента является законотворчество.

Пятая республика коренным образом изменила статус исполнительной власти, наполнив вторую ее составляющую политическим содержанием. Это предопределило возникновение во Франции уникальной модели управления. Выражена эта уникальность в наличии не трех, как в президентской или парламентской формах правления, а четырех ветвей власти. Наряду с классической триадой существует еще и президентская власть.

Конституция, принятая в 1958 году, была разработана под руководством генерала де Голля и группы его единомышленников. Этот документ содержит короткую преамбулу, где провозглашается приверженность французского народа к правам человека и принципам национального суверенитета. Как и в Конституции 1946 года, Франция объявлялась неделимой, светской, демократической и социальной республикой.

Современная французская модель управления обнаруживает своеобразие и в вопросе парламентского контроля. Утратив по Конституции Пятой республики первенство среди высших органов государства, французский Парламент компенсирует свою, что называется второстепенность, стремлением к контролю над управленческим спектром деятельности исполнительной власти. Парламент стремится к контролю различных сфер социальной жизни страны, создавая всевозможные парламентские агентства и службы. Однако попытки Парламента получить более широкие полномочия по контролю над администрацией решительно пресекаются Конституционным советом. Конституционный совет особенно бдителен, когда возникает угроза ограничения исполнительной власти14.

Режим Пятой республики органично сочетает силу и эффективность президентской власти (элемент президентской системы) с парламентским контролем за правительством (признак парламентской республики). В структуре государственного управления доминирование исполнительной власти над законодательной достигалось учреждением сильного и независимого главы государства, который назначает правительство с согласия парламента, бицефальностью (двуглавостью) исполнительной власти, разделенной между Президентом и премьер-министром, «рационализацией» парламентского строя.

Для системы государственного управления Пятой республики во Франции характерна слабая коммуникация государства с обществом и четкие границы между социальными группами с точки зрения концентрации в их руках властных ресурсов. По определению известного политолога Мишеля Крозье, система публичного управления во Франции представляет собой «французскую бюрократическую модель», основанную на централизации и стратификации. В то же время в ней отсутствие развития коммуникация общества и власти, жизненно необходимая любой системе. Именно несовершенная коммуникация, по его мнению, ответственна, в частности, за ту «систему отношений», которая породила французскую правительственную администрацию15.

По замечанию М. Крозье, французскую административную систему блокируют централизм и стратификация, которые властвуют барьером на пути коммуникационных потоков. Централизм усугубляет расстояние между теми, кто принимает решения, и теми, для кого они предназначены. Стратификация создает заслоны и перегородки, множит иерархии и категории, между которыми плохо проходит информация. В результате «та власть, которая тяготеет к концентрации на верхушке пирамиды, есть в основном формальная власть, которая оказывается парализованной отсутствием информации и живых контактов. Те, кто принимают решения, не имеют достаточно средств для знакомства с практической стороны проблем, которыми они занимаются. Те же, кто имеют знания, не имеют права решать». По мнению Крозье, «способность к коммуникации теперь составляет одно из главных условий правильного функционирования современной организационной системы. Ее эффективность все больше зависит от того, насколько ее руководство имеет возможность, с одной стороны, быть как можно скорее и точнее информированным обо всех переменных, которые определяют их решения, а с другой стороны, быстро и во всех подробностях доводить до сведения подчиненных задачи, вытекающие из решений, нужные средства и требуемые условия реализации решений»16.

Долгое время эта модель считалась исключительно французским достоянием, образцом решения задач по обеспечению целостности и поддержанию эффективности государственного регулирования. Многие страны пытались заимствовать опыт государственного строительства Франции. Однако полувековая практика функционирования режима Пятой республики показала, что авторитарная президентская система, даже если она сочетается с «парламентским суверенитетом», автоматически не создает необходимых условий для стабильного и динамичного развития общества. Кроме того, смешанная модель содержит существенные недостатки, которые блокируют возможности ее постоянного обновления, ее способности ответить на вызовы времени. По – нашему мнению, это является важным аспектом, на который нам стоит обратить внимание. Россия обязательно должна учитывать опыт Франции в построении государственного управления, анализировать ее ошибки (особенно усиление авторитарной президентской власти), чтобы не допустить их в своей практике. На наш взгляд, этот аспект приобретает особую актуальность сегодня, когда в России все отчетливее прослеживается тенденция усиления президентской власти. А к чему это может привести, нам показывает опыт Франции.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Высшие органы власти и их роль в государственном управлении Франции

 

В основу построения и функционирования системы государственных органов Франции положен принцип разделения властей. Он закреплен в ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.17, которая является составной частью действующей Конституции страны. Однако реализация этого принципа в условиях различных политических режимов и форм правления осуществлялась далеко не одинаковыми методами.

Современная Франция принадлежит к числу республик со смешанными формами правления. Ее зачастую называют полупрезидентской, полупарламентской или страной с рационализированным парламентаризмом.

Суть дела заключается в том, что для Пятой республики характерно заметное усиление роли исполнительной власти и ослабление роли Парламента. Иначе говоря, центр тяжести сместился от представительного органа к органу, осуществляющему исполнительную власть.

Но дело не только в этом. Чрезвычайно важной правовой характеристикой республик со смешанными формами правления является существование бицефальной исполнительной власти. Ее носителями выступают Президент Республики и Правительство.

Таким образом, государственный механизм Пятой республики претерпел существенные изменения по сравнению с тем, что имело место в предшествующей республике. Соответственно и механизм реализации принципа разделения властей также изменился.

Тем не менее, сам принцип сохраняет свое значение, и государственные институты Франции функционируют на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Три основные ветви власти представлены во Франции главой государства, Правительством, Парламентом и судами.

2.1. Центральные органы  исполнительной власти Франции

 

Президенту Республики принадлежит центральное место в системе государственных органов Пятой республики. Согласно ст. 5 Конституции он следит за соблюдением Конституции, обеспечивает нормальное функционирование государственных институтов, принимает меры по обеспечению национальной независимости и территориальной целостности, обеспечивает соблюдение международных соглашений и договоров18.

Президент Республики – верховный главнокомандующий вооруженными силами страны, он производит назначение на высшие военные и гражданские должности. Он представляет страну в международных отношениях, ведет международные переговоры и заключает международные договоры.

К числу собственных полномочий Президента относятся такие важные, как: назначение Премьер-министра, решение о досрочном роспуске Национального собрания, использование чрезвычайных полномочий по ст. 16 Конституции и др.19

Французские исследователи политической жизни страны считают, что в период правления генерала де Голля имело место своего рода вертикальное разграничение полномочий Президента и Правительства. Президент главным образом руководил осуществлением внешней и военной политикой Франции.

В постголлистский период утвердилось своего рода горизонтальное разделение полномочий и компетенций. Решение наиболее общего политического характера принимаются Президентом, вся текущая работа по управлению страной осуществляется Правительством. Однако ни та, ни другая схема практически не работают в условиях «сосуществования»20.

При такой ситуации Президент должен и обязан искать компромисса с Правительством, как, впрочем, ту же задачу должно решать и Правительство. В основном вопросы управления государственными делами при такой ситуации сосредотачиваются в руках Правительства. Однако большая часть единоличных полномочий Президента сохраняется в неприкосновенности.

Президент Республики – высшее должностное лицо государства, его верховный представитель во всех акутах внутриполитической и международной жизни.

Президент Республики избирается путем всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Срок полномочий – 5 лет. Ограничений для переизбрания не установлено. Кандидат в президенты должен удовлетворять всем требованиям, предъявляемым к лицам, избираемым в Парламент. Президент обладает исключительно широкими полномочиями в сфере руководства и управления государственными делами.

Президент назначает Премьер-министра и иных членов Правительства. Глава государства назначает на все высшие военные и гражданские должности.

Президент обладает широкой регламентарной властью. Ему принадлежит право законодательной инициативы в том, что касается конституционных пересмотров, передачи законопроектом на референдум, а равно право отлагательного вето на законопроекты, принимаемые Парламентом.

Президенту принадлежит право досрочного роспуска Национального собрания. Он обладает определенными полномочиями и в судейской сфере. Ему принадлежит право помилования21.

Официальная резиденция президента – Елисейский дворец. При главе государства функционирует специализированный аппарат помощников и советников, которые образуют его личный кабинет и генеральный секретариат. Все сотрудники Елисейского дворца назначаются и увольняются Президентом по его собственному усмотрению.

Правительство – коллегиальный орган, осуществляющий наряду или совместно с Президентом исполнительную власть. Правительство обладает во Франции весьма своеобразной структурой. Оно может выступать в форме Совета министров, объединяющего всех его членов под председательством Президента, или как совокупность членов Правительства под руководством Премьер-министра. В тексте французской Конституции используется преимущественно собирательный термин – Правительство. Он присутствует в заголовках разделов III и V Конституции. Однако основной закон не уточняет само понятие. О его содержании можно судить лишь косвенно.

Так, согласно ст. 21 Конституции деятельностью Правительства руководит Премьер-министр. В соответствии со ст. 49 Конституции правительство ставит перед Национальным собранием вопрос о доверии правительству. Все это позволяет сделать вывод о том, что под Правительством понимается преимущественно совокупность его членов, руководимых Премьер-министром22. Премьер-министр и по его представлению члены Правительства назначаются Президентом.

Внутренняя структура Правительства основана на иерархических началах23. Помимо Премьер-министра оно включает государственных министров, министров, государственных секретарей и некоторые другие категории членов. Государственные секретари, выполняющие зачастую функции заместителя министра, далеко не всегда входят в состав Совета министра.

Французская Конституция не устанавливает четко фиксированной заранее структуры Правительства. Этот вопрос решается конкретно всякий раз, когда формируется Правительство или осуществляется его реорганизация.

Правительство как коллегиальный орган и его руководитель – Премьер-министр обладают широкими полномочиями, которые осуществляются либо совместно с Президентом, либо единолично Премьер-министром.