Публичная администрация: структура и механизм функционирования

Президент Генерального Совета является исполнительным органом департамента. Он избирается среди членов Совета на первом заседании после каждого обновления состава Ассамблеи, которое происходит раз в три года. Продолжительность его мандата – три года с правом переизбрания. Постоянная комиссия, среди членов которой избираются вице-президенты, ассистирует Президенту Генерального Совета в его работе36.

Представляя исполнительную власть, Президент Генерального Совета готовит и исполняет решения Совета. Он является распорядителем кредитов департамента и следит за исполнением доходной части бюджета. Президент Генерального Совета представляет ежегодный отчет о ситуации в департаменте.

Он является «единственным уполномоченным администрации», поэтому возглавляет все службы департамента. Однако, в случае необходимости, он может прибегать к помощи децентрализованных государственных служб. Президент управляет делами департамента. В этой связи он обладает особыми полицейскими полномочиями, в частности, в сфере регулирования дорожного движения. Президент Генерального Совета регламентирует заседания департаментской ассамблеи, обеспечивая поддержание общественного порядка в ходе ее проведения.

Президент может передать Вице-Президентам, как мэр своим заместителям, выполнение части возложенных на него полномочий. Вместе они образуют Бюро.

Должность префектов была учреждена Наполеоном в 1800 году. В результате процесса децентрализации их роль претерпела существенные изменения. До 1982 года они выполняли двойную задачу, возглавляя департаменты: являлись одновременно представителями государства и обладали исполнительной властью. В 1982 году они уступили эту власть органам местного самоуправления. Их полномочия были заново определены и зафиксированы в законе от 6 февраля 1992, а также в декрете от 29 апреля 2004 года37.

Префект остается «представителем государственной власти в департаменте». Он несет ответственность за обеспечение общественного порядка, обладая полицейскими полномочиями, которые наделяют его «властью административной полиции». Префект является прямым представителем Премьер-Министра и каждого министра в департаменте. Он реализует государственную политику развития и обустройства территории на уровне департамента. Являясь главой администрации префектуры, он имеет аппарат и генеральный секретариат.

Типовая организация префектуры включает три Управления (Регламентация, децентрализованные дела, государственная деятельность)38. В каждом округе у префекта есть свой заместитель, субпрефект. В обязанности префекта входит осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Ранее префект осуществлял контроль за деятельностью органов местного самоуправления «a priori». Этот вид контроля был упразднен законом от 2 марта 1982 года. Отныне, он контролирует их деятельность «a posteriori» и может лишь передавать акты контролируемых им властей в административный суд, которому предстоит принять решение об отмене тех или иных актов как «противоречащих правосудию». На практике же количество дел, возбужденных административным судом, невелико (ежегодно приблизительно 2 000 актов, переданных префектом, на более 6 миллионов актов).

К сфере традиционных функций коммуны относится регистрация актов гражданского состояния, проведение выборов, поддержание общественного порядка; в ее ведении находятся объекты социальной сферы (ясли, дома престарелых и пр.), начальные школы, пути сообщения и др. В результате децентрализации к коммунам перешел также ряд функций государства: градостроительство (коммуна разрабатывает местные планы городской застройки, и мэр выдает разрешения на нее от имени коммуны, а не от имени государства); вопросы социального найма жилья; образование (государственные школы находятся в собственности коммуны, она вправе вносить изменения в образовательные программы); экономическая поддержка предприятий (прямая или косвенная); содержание портов для прогулочных судов и гражданских аэродромов (в порядке эксперимента); санитарные меры; содержание культурных объектов; создание туристических агентств и т. д.39

Возглавляют коммуну муниципальный совет и мэр, который выполняет функции одновременно и представителя государства (он подчинен префекту и прокурору Республики), и главы местной исполнительной власти. Члены муниципального совета избираются прямым общим голосованием в два тура (с некоторыми различиями, в зависимости от числа жителей коммуны). В коммунах со сравнительно большим числом жителей (более 3 500) голосование возможно только списком, причем число кандидатов мужского и женского пола не может различаться более чем на единицу.

Все территориальные образования имеют ограниченную автономию и собственный бюджет. Принцип их самоуправления записан в Конституции, действующей с 28 марта 2003 года, и является обязательным для законодателя и всех административных структур. Территориальные образования имеют статус юридического лица. Их независимость обеспечивается выборностью руководящих органов; правом принятия самостоятельных, независимых от центральной власти решений (в рамках своей компетенции и при условии соблюдения Конституции и законов); наличием средств, гарантированных принципом финансовой автономии, а также самостоятельным подбором и расстановкой кадров.

Наряду с тремя формами территориальных образований во Франции в последнее время развивается упомянутая выше новая форма самоуправления: межкоммунальные структуры на основе межмуниципального сотрудничества. Кооперация коммун впервые получила отражение в законе еще более столетия назад (в 1890 году), однако в 1992-1999 годах эта тенденция стала резко усиливаться - за этот период число объединений увеличилось в шесть раз - и получила законодательное оформление.

Коммуны могут объединяться либо для конкретных видов деятельности (сбор бытовых отходов, городской транспорт и пр.), либо для разработки проектов экономического, хозяйственного или городского развития. Межкоммунальные структуры, в отличие от территориальных образований, имеют специализированную компетенцию, но вправе принимать решения (в установленных рамках) и исполнять их.

Более того, в соответствии с законом от 13 августа 2004 года эти органы, по их просьбе, могут выполнять некоторые функции региона или департамента (с согласия последних). Существуют две формы таких структур: гибкая, или ассоциативная (без собственного налогообложения), которая финансируется за счет коммун-членов, и углубленная, или федеративная (с собственным налогообложением), для которой характерна четкая сфера компетенции и наличие средств40. Каждая из этих форм имеет свои подвиды, в зависимости от целей и состава участников: например, смешанные синдикаты позволяют коммунам объединять свои действия с департаментами и регионами.

Таким образом, необходимость межмуниципального сотрудничества во Франции объясняется большим количеством коммун на территории Франции, о котором говорилось выше. Кроме того что они многочисленны, французские коммуны также обычно небольшого размера с малым количеством жителей. В среднем площадь французской коммуны - 14,88 км², численность населения – 1722 человека. Кроме того, 31927 из 36682 французских коммун (т.е. 87 %) насчитывают менее 2000 жителей. Как следствие, эти структуры, прежде всего мелкие сельские коммуны, не в состоянии самостоятельно решать такие вопросы как управление отходами, снабжение питьевой водой, строительство крупных объектов (бассейны, например). Межмуниципальное сотрудничество дает возможность коммунам образовать сообщество, позволяющее совместно реализовывать некоторые полномочия, сокращая количество уровней управления.

Межмуниципальное сотрудничество было нормативно закреплено государством через принятие нескольких законов в течение последних двух десятилетий:

• закон об управлении территориальными образованиями от 1992 г. закрепляет понятия «сообщество коммун» и «городское сообщество», чем укрепляет процесс межмуниципального сотрудничества;
• закон Шевенмана 1999 г. рационализирует процесс межмуниципального сотрудничества с созданием трех публично-правовых структур межмуниципального сотрудничества (ПСМС) с собственным налоговым режимом: сообщество коммун, сообщество агломерации, городское сообщество41.

Таким образом, межмуниципальное сотрудничество продолжает развиваться во Франции с учетом многочисленных критических замечаний в своей адрес. Оно является важной частью реформы территориальных образований, проводимой во Франции, которая должна привести к упразднению муниципального уровня.

Реформа территориальных образований показывает, что французская модель межмуниципального сотрудничества будет меняться, становясь более прозрачной и рациональной. В случае если депутаты межмуниципальных структур будут избираться прямым всеобщим голосованием, можно предположить, что межмуниципальный уровень заменит собой коммуны. Французские коммуны, многовековые структуры, размер которых больше не соответствует современным задачам, обречены на сохранение за собой исключительно символических функций, таких как регистрация актов гражданского состояния и муниципальная полиция.

Заключение

Система государственного управления любого государства, являясь отражением характера и уровня политического и социокультурного развития общества, его административной культуры, детерминирована самыми различными факторами. Франция - республика, сочетающая в себе элементы парламентской и президентской форм правления при ведущей роли последней. Согласно статье 1 действующей Конституции, Франция является «единой и неделимой» республикой - унитарным государством. Вместе с тем в последние десятилетия здесь происходит бурный процесс децентрализации, оказывающий поистине революционное воздействие на государство и общество. Этот процесс рассматривается как одно из важных демократических завоеваний, позволяющих максимально быстро и адекватно реагировать на запросы и потребности граждан с учетом всего разнообразия местных условий. В результате последнего пересмотра Конституции (28 марта 2003 года) ее первая статья была дополнена новым определением государственного устройства Франции: «децентрализованная» республика.

Несмотря на то, что административное устройство Франции характеризуется множеством структур, необходимо отметить, что принципы их функционирования едины. Так, в отличие от других стран, например России, территориальные образования каждого уровня структурированы единообразно на всей территории страны. Так, коммуна, департамент и регион имеют одинаковый статус независимо от месторасположения (одинаковые объективные признаки: органы, полномочия и др.), за крайне редким исключением (например, г. Париж, а также заморские территории)

Для этой страны всегда была характерна высокая степень централизации местного управления. Там сложилась бюрократическая субординация центра и провинций. В распоряжении центральной власти находятся разнообразные средства давления на местное управление. Единственная цель центра – жестко подчинить деятельность местных сообществ. Сложившаяся во Франции та форма системы местного самоуправления, что действует сейчас, стала формироваться в период Пятой республики на базе создания публично-правовых учреждений, подменяющих местные представительские органы. Любопытно, что термин «самоуправление» не используется вообще - вместо него широко применяются названия «муниципальная власть» (pouvoir municipal) и «децентрализация».

Децентрализация означает передачу части полномочий государства юридическим лицам (в данном случае – территориальным образованиям). Процесс децентрализации направлен на приближение процесса принятия решения к гражданину. Наделяя территориальные образования новыми полномочиями, граждане могут рассчитывать на увеличение своего влияния на решение вопросов местного значения через свое участие в работе органов местного самоуправления, избранных демократическим путем. В этом состоит логика местной демократии, которая лежит в основе процесса децентрализации.

Опыт Франции, по-нашему мнению, ценен для России в условиях реформирования. Он необходим, прежде всего, для предвидения и предотвращения негативных последствий усиления президентской власти, что с каждым днем прослеживается все отчетливее в России.

И подытоживая выводы исследования, нам представляется важным подчеркнуть, что опыт разумного государственного управления, накопленный в России за ее многовековую историю, как и опыт многих передовых стран, должен быть предметом постоянного и серьезного изучения и использования для укрепления институтов власти нашей страны с учетом постоянно изменяющейся геополитической ситуации в мире.

Список использованной литературы

1. Конституция Французской республики от 4 октября 1958 года (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/france.htm
2. Декларации прав человека и гражданина 1789 г. // Французская Республика: Конституция и законодательные акты. - М.: Политиздат, 1989. - С. 26-29.
3. Административное право зарубежных стран / под ред. В. Кикотя, Г. Василевича. – М.: Юнити – Дана, 2011. – 432 с.
4. Бёф Ж.-Л., Маньян Н. Территориальные образования и децентрализация // Отечественные записки. – 2006. - №5. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.strana-oz.ru/2006/5/territorialnye-obrazovaniya-i-decentralizaciya
5. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управления. – М.: Юрайт, 2013. –496 с.
6. Ипполитов К.Х. Идеология Национальной Безопасности. Проблема госустройства [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://lib.rin.ru/doc/i/151139p5.html
7. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления. – М.: Экзамен, 2006. – 416 с.
8. Козырин А.Н. Министерское звено управления во Франции [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.kozyrin.ru/userfiles/documents/articleak.pdf
9. Козырин А.Н. Правовое регулирование деятельности правительства Франции // Известия высших учебных заведений. Правоведение. – 2006. - №6. – С. 198 – 213.
10. Колесников В.А. Принципы и особенности государственного и местного управления во Франции. – Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2011. – 111 с.
11. Комкова Г.Н., Колесников Е.В., Афанасьева О.В. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юрайт, 2013. – 416 с.
12. Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. - М.: РАГС, 1994. Вып.1. - С. 41-57.
13. Лезина Е.П., Виляйкин А.В.. Судебная система Франции // Вестник Мордовского университета. – 2009. - №4. – С. 94 – 96.
14. Маняк Н.И. Организация правосудия во Франции // Современное право. – 2012. - №9. – С. 140 – 143.
15. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М.: Статут, 2013. – 520 с.
16. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. – М.: Юнити – Дана, 2012. – 575 с.
17. Переходов В.А. Зарубежные модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления: сравнительный анализ // Вестник ПАГС. – 2012. – С. 22 – 28.
18. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. – СПб: Питер, 2007. – 368 с.
19. Пилипенко А.Н. Франция: усиление роли Парламента // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2010. - №5. – С. 45 – 50.
20. Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. - М.: Норма, 2004. - С. 136 – 151.
21. Фальшина Н.А. От парламентской к полупрезидентской республике: Опыт Франции (III - V республики) : [Текст]: автореф. дисс. … канд. юр. наук: 12.00.01. – Ростов – н/Д., 2007. – 26 с.
22. Фурши К. Межмуниципальное сотрудничество во Франции [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://coopregion.atalan.net/uploaded/VE%20ville%20durable/intercommunalite-RU.pdf
23. Code général des collectivités territoriales (Общий кодекс административно-территориальных образований) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.turbobit.net/0gamzffxrlff.html