Публичная администрация: структура и механизм функционирования

2.2. Законодательная власть  Франции

 

Парламент – высшее представительное учреждение Французской Республики. Он состоит из двух палат: Национального собрания, именуемого зачастую также нижней палатой, и Сената. Место и роль каждой из палат в системе государственных органов Франции определяется Конституцией, органическими законами, относящимися к каждой из палат, а равно их внутренними регламентами, которые вотируются каждой из палат раздельно24.

Национальное собрание состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого голосования. Срок полномочий – пять лет. Состав его обновляется полностью. Ежегодно проводится одна очередная сессия Национального собрания.

Верхняя палата – Сенат. Члены этой палаты избираются сроком на девять лет, обновление происходит по третям каждые три года. Сенаторы избираются путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков, в которых преобладают представители муниципальных советов коммун. Если Национальное собрание рассматривается как орган общенационального представительства, то Сенат, согласно Конституции, представляет территориальные коллективы25. Члены Парламента обладают депутатским иммунитетом.

Парламентарии в зависимости от своей партийной принадлежности образуют партийные группы (фракции). Для образования партийной группы необходимо, чтобы в нее входило не менее 14 сенаторов в верхней палате и не менее 20 депутатов – в нижней.

Каждая партийная группа обладает некоторыми имущественными и финансовыми привилегиями и правами. В ее распоряжение предоставляются специальный аппарат и помещение. Каждая партийная группа имеет право на пропорциональное представительство в бюро и комиссиях палаты.

Заседания палат открытые. В каждом зале пленарных заседаний имеются специальные галереи для публики и для прессы. Дебаты, проходящие в палатах, стенографируются. Их полный отчет публикуется в специальном издании – Журнал офисьель. Работой каждой из палат руководит бюро. Оно состоит из Председателя, вице-председателей, секретарей и квестов.

Важную роль в руководстве делами палаты при определении повестки дня и приоритетности рассмотрения тех или иных вопросов играет Конференция председателей, которая включает помимо членов бюро также председателей партийных групп и председателей постоянных комиссий.

Каждая палата создает шесть постоянных комиссий. Помимо этого для изучения отдельных вопросов или проектов могут образовываться временные специальные комиссии, а также комиссии по контролю и расследованию

Согласно Конституции законодательный акт считается принятым Парламентом, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами26. Из этой формулы можно заключить, что в осуществлении законотворческой деятельности обе палаты равноправны.

Однако это не совсем так. Если обе палаты не придут к согласию относительно обсуждаемого законодательного акта, Правительство может просить Национальное собрание вынести окончательное решение. Конечно, в данном случае решающая роль принадлежит самому Правительству, а не Парламенту. Тем не менее, при разногласиях между палатами именно Национальному собранию предоставляется возможность сказать последнее слово27.

Полномочия же Парламента в целом аналогичны тем, которые традиционно осуществляет представительный орган и в других демократических странах.

Это, во-первых, законодательные полномочия, во-вторых, утверждение государственного бюджета и отчета о его исполнении, в третьих, контроль за деятельностью исполнительной власти, в четвертых, решение вопросов войны и мира. В государственном механизме Пятой республики Парламент уступает пальму первенства исполнительной власти.

Тем не менее, ни одно сколько-нибудь важное политическое решение, а тем более требующее своего законодательного оформления, не может быть принято без участия и вопреки воле Парламента. Это предопределяет его место и роль в общей системе высших государственных органов страны.

2.3. Французская судебная  система

 

Судебная система Франции оставалась нетронутой и не переживала серьезных изменений со времен Наполеона. Современная судебная система регламентируется в разделе VIII «О судебной власти» Конституции Франции28. Президент страны является гарантом независимости судебной власти, статус судей устанавливается органическим законом, а судьи несменяемы.

Французское правосудие основывается на принципах коллегиальности, профессионализма, независимости, которая обеспечивается рядом гарантий. Закон 1977 г. установил, что расходы на осуществление правосудия при рассмотрении гражданских и административных дел возлагаются на государство. Это правило не распространяется на уголовную юстицию. Также важными принципами являются равенство перед правосудием и нейтральность судей, публичное рассмотрение дела и возможность двойного рассмотрения дела. Законом предусмотрена и возможность кассационного обжалования29.

Судебная система Франции многоступенчата, и ее можно разделить на три ветви - суд первой инстанции, апелляционный суд и Кассационный суд. Существуют специализированные суды, которые вписаны в данную трехуровневую систему (например, обжалование решений специализированных судов производится в обычные апелляционные суды и в кассационный суд)30.

Гражданские дела и уголовно наказуемые преступления рассматриваются, в зависимости от их важности, судами большой инстанции, малой инстанции (определенная часть дел), исправительными судами (правонарушения) и полицейскими судами (нарушения административных правил).

Наряду с судами общей юрисдикции, во Франции действует довольно большое количество судов, которые можно назвать специализированными. Они действуют в сфере как гражданского, так и уголовного права. В литературе можно встретить их иное название - триуналы. В большинстве гражданских судов действуют не судьи-профессионалы, а судьи, избранные или назначенные из сфер, где возникают споры, т. е. более глубоко понимающие сущность вопроса.

Трудовые споры разбираются примирительными конфликтными советами (советами прюдомов), действующими в качестве выборных органов и состоящими на паритетных началах из представителей трудящихся и работодателей.

Уголовные дела рассматриваются в суде присяжных. Эти суды состоят из председателя, двух асессоров - профессиональных судей и девяти присяжных заседателей - обычных граждан, выбранных по жребию из избирательных списков. Особенностью судов присяжных является то, что их решения не могут быть обжалованы в апелляционных инстанциях. Это может быть сделано лишь в Кассационном суде.

Вторая инстанция - это апелляционный суд. В настоящее время во Франции существуют 35 апелляционных судов, в том числе 5 вне территории Франции (например, на Таити, в городе Папеэте, во Французской Полинезии), и 2 высших апелляционных суда. Каждый суд обладает юрисдикцией в отношении нескольких департаментов (обычно от двух до четырех)31. Апелляционный суд всегда выносит решения коллегиально. Гражданско-правовая часть апелляционного суда состоит из двух палат: по гражданским и социальным делам. Имеется также палата по торговым делам. Есть также палата жандармерии по делам несовершеннолетних. В каждом департаменте есть суд присяжных. Кроме того, во Франции действуют судебные органы специального назначения - торговые суды и военные суды.

Кассационный суд рассматривает жалобы на постановления апелляционных судов (во Франции их 27), которые фактически и по праву пересматривают приговоры и решения, вынесенные судами первой инстанции. Последние делятся, в свою очередь, на суды по гражданским и уголовным делам. Современная структура Кассационного суда выглядит так: три палаты по гражданским делам, одна - по торговым и административным, одна - по социальным спорам и одна - по уголовным делам.

Кассационный суд - это Верховный суд Франции и ее заморских территорий. Он был создан в 1790 г. и остается «промежуточным звеном» между законом и практикой его применения, имея целью охрану закона от неоправданных толкований и иных «посягательств». Несмотря на название, этот суд не рассматривается как инстанция, главной целью которой является проверка решений нижестоящих судов. Его задача - обеспечить соблюдение ими закона.

 

Глава 3. Публичная администрация: структура и механизм функционирования

 

3.1. Государственная администрация  Франции: уровни и структура

 

Юридические лица публичного права – это само государство32, территориальные образования (административно-территориальные единицы), публичные учреждения, а также объединения в публичном интересе, появившиеся во французском законодательстве в 80-х годах (юридические лица публичного права, в состав которых входят публичные и частные юридические лица, имеющие целью совместную деятельность в области научных исследований, образования, спорта, туризма и пр.).

Государство – юридическое лицо особого рода. Собственно, сам признак юридического лица не является для государства основным. Ввиду проводимой во Франции реформы децентрализации список территориальных образований расширился. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию 28 марта 2003 года, территориальные образования теперь – это коммуны, департаменты, регионы, территории с особым статусом (Корсика, Париж и парижский регион) и заморские территории.

После первой мировой войны в судебной практике были установлены критерии разграничения юридических лиц частного и публичного права. Это:

1) основание  учреждения лица - как правило, по  публичной инициативе, хотя бывает  и частная (Институт политической  учебы);

2) правила  устройства, функционирования и  контроля – устанавливаются публичной  властью;

3) способ  финансирования - учреждение может  получать публичные субвенции  или обязательные платежи33. Иногда сюда относят наличие прерогатив публичной власти.

Это нестабильное разнообразие критериев именуется «faisceau d’indices» (пучок признаков). Применяются они судьей, когда необходимо решить вопрос о природе того или иного юридического лица, поскольку при создании юридического лица публичного права его публичный статус почти никогда не оговаривается. «Пучок признаков» означает, что нужно рассматривать все критерии вкупе. При этом все равно остаются «гибриды», принадлежность которых трудно определить.

Так, наиболее сложная категория в этом плане – публичные учреждения. Они могут быть традиционными (то есть административными, научными и культурными), а также коммерческими (торгово-промышленными). Коммерческие публичные учреждения подчинены режиму публичного права, но по некоторым вопросам – режиму частного права. Это, безусловно, создает сложности на практике.

Чтобы лучше осознать разницу между юридическими лицами частного и публичного права, представим строение французской администрации. Государство как публичное юридическое лицо объединяет множество органов: центральные службы (Президент и Премьер-министр с их службами, министерства), локальные службы (префекты с их службами, деконцентрированные службы министерств – их представительства в регионах). Ни один из этих органов не имеет собственной юридической личности, выступая от имени государства. В последнее время сюда добавились и такие образования, как независимые административные органы (независимые органы административной власти).

Министерства и ведомства являются важнейшим элементом центральной администрации, «главными пружинами» административного аппарата во Франции34.

Характерной чертой французского министерства является отождествление министра с министерством, практически полная зависимость организации министерства от воли возглавляющего его министра. Французская административно-правовая наука, определяя центральную администрацию, определяет ее структурным элементом не министерства, а министров. Само же министерство рассматривается, скорее, как совокупность административных служб, обеспечивающих деятельность министра.

Часто встречается во французской литературе утверждение о том, что министерство составляют три основных элемента – министр, персонал и кредиты (бюджет министерства). При этом неизменно отмечается, что министерство существует «исключительно» для министра, который ответственен за свое министерство. В этой связи примечательно, что декреты, которыми регулируется министерское звено управление, говорят о компетенциях и функциях министров, а не министерств.

Франция пошла по пути отказа от законодательного закрепления структуры министерского звена управления и компетенции министров. Если в период Третьей республики министерства создавались и упразднялись через принятие соответствующих законов, то впоследствии, во времена Четвертой и Пятой республик, эти вопросы регулировались через принятие правительственных декретов.

В настоящее время количество и компетенция министерств во Франции не являются стабильными. Соответствующих норм нет ни в законах, ни тем более в конституции. Перечень министерств устанавливается премьер-министром при формировании правительства. Такое решение может приниматься с учетом как технических, так и политических соображений (например, оно может ставиться в зависимость от соотношения различных политических партий в коалиционных кабинетах).

Отсутствует и законодательная база, устанавливающая структуру министерств. Каждое министерство организовано в соответствии со своими собственными правилами, которые закреплены в декрете, принимаемом по предложению соответствующего министра, и которые могут изменяться по усмотрению министра на всех этапах существования министерства. При этом за счет использования правительством в основном стандартных подходов к организации и компетенции министерств удается обеспечить единообразие в организации этих органов исполнительной власти.

3.2. Территориальные коллективы

 

В соответствии со ст. 72 Конституции Франции, основу территориальной дифференциации составляют так называемые территориальные коллективы. К ним относятся коммуны, департаменты и заморские территории. Французское административное право относит к территориальным, коллективам общности, располагающие тремя признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью35. Главной особенностью французской модели организации местного самоуправления является его тесная привязка к центральной власти.