Создание федеральных округов как новый поворот региональной политики

Кроме того, исходя из политической конъюнктуры, центр по разному относился к регионам: к лояльным в политическом отношении регионам оказывал всяческую поддержку, а к регионам так называемого «красного пояса» – применял меры экономического давления.

Так закреплялось правовое неравенство субъектов  Федерации.

Отношения с центром должны строиться на равноправной основе, однако в этой сфере проявился целый ряд проблем.

Во-первых, центр сам создал тупиковую ситуацию, так как бартер до сих пор остается межрегиональной валютой, а «живые» деньги прокручиваются в иных, непроизводственных сферах. Ухудшение экономического положения (энергетический кризис, неплатежи, задержки заработной платы и пенсий) вело к росту социального недовольства. На этом фоне оставались актуальными проблемы миграции рабочей силы, межнациональные отношения в российских регионах. Национальный и региональный вопросы оказываются тесно интегрированными в общий социально-политический контекст осуществляемых реформ. Тяжелое положение складывается в сельском хозяйстве. Необходимо конструктивное взаимодействие федеральных органов с органами власти регионов в решении этих и других вопросов.

Следствие данной ситуации – рост числа дотационных  регионов.

Во-вторых, дотации ориентированы на среднедушевой  доход населения всей России, но цены по территориям существенно  различаются.

В-третьих, несогласованность законодательных инициатив центра и реальных возможностей регионов, территорий, которые не имеют финансовых источников для исполнения этих законодательных актов.

В-четвертых, неэффективная налоговая политика, при которой Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Карелия, Удмуртия выплачивают  в федеральный бюджет меньшую  долю собираемых налогов, чем другие территории.

К концу 90-х годов Россия имела весьма децентрализованную бюджетную систему. Если в конце 80-х годов на долю регионов приходилось по оценкам  специалистов, менее 40 % бюджетных средств, то в 1997 г. – около 50 % , а по налоговым  поступлениям – почти 60 %. По этим параметрам Россия уже не уступала, а порой  даже опережала большинство федераций. Так, в Австралии штаты получают лишь 20 % налоговых поступлений, в  США – 45%, в Канаде –около 50 %.

И дело не в том, что надо повышать квоты  отчислений в федеральный бюджет, а в том, чтобы сам механизм финансирования и донорства был  более гибким. При этом только часть  их доходов следовало бы включать в расчеты дотаций на следующий  год.

Расширяющаяся практика финансовой задолженности центра перед республиками и регионами, невыполнение ряда федеральных программ особенно тяжело сказывалась на населении дотационных республик, большинство из которых входят в так называемый красный пояс.

Экономический кризис в регионах дестабилизировал отношения с центром. Кризис экономики регионов, сужение возможностей государства выполнять свои обязательства перед бюджетной сферой субъектов Федерации, реализовать выполнение федеральных программ подталкивали руководство регионов к поиску своих путей выхода из кризисной ситуации, к противопоставлению собственных интересов и интересов центра, негативно сказывались на отношении значительной части населений к экономической политике центра.

Низкий  уровень жизни большинства населения  и отсутствие надежд на изменение  ситуации к лучшему во многом определяли негативное отношение россиян к  экономическим реформам.

 

1.3 Федеральное управление  регионами

 

Реформа государственной власти, предложенная президентом Российской Федерации  В.В. Путиным, включала территориальное деление Российской Федерации на семь федеральных округов.

В 2000 г. для  укрепления экономических районов  в связи с необходимостью обеспечить точное выполнение государственных  решений были выделены семь федеральных  округов. В дальнейшем уже Указом президента Российской Федерации Д.А. Медведевым в январе 2010 года был образован восьмой федеральный округ – Северо-Кавказский, выведенный из состава Южного федерального округа.

В условиях перехода к рыночной экономике нужно  было, преодолевая экономический  кризис, ввести разумное территориальное  планирование, наладить контроль за выполнением решений нового правительства демократической России в постсоциалистический период ее развития. На новом историческом этапе развития России в целях сохранения ее целостности, укрепления федерализма, создания общероссийского рынка, совершенствования системы управления, в том числе территориального планирования и управления, было необходимо актуализировать сетку экономического районирования страны.

В последние 20—30 лет произошли принципиальные сдвиги в размещении производительных сил (которые, естественно, не отражала действовавшая сетка экономических  районов). Кроме того, в 1990-е гг. появились  межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.

Границы этих федеральных округов не затрагивают (не нарушают) сложившееся административно-территориальное деление России, не меняют границы ее регионов (субъектов Федерации).

Выделение федеральных округов направлено на выработку модели административного  управления макрорегионами, являющейся более удачной и действенной  формой укрепления вертикали государственной  власти в стране. Главной целью  выделения федеральных округов  России, т.е. практически значимых изменений  в экономическом районировании, является укрепление государственности, предотвращение распада страны, ограничение  чрезмерной суверенизации отдельных  субъектов Федерации (такие процессы особенно интенсивно протекали в начале 1990-х гг.). Создание восьми федеральных округов, — по сути, восьми укрупненных экономических районов с непосредственным подчинением Президенту РФ — позволяет исправить возникшие в начале 1990-х гг. негативные процессы и не допустить их развития в дальнейшем.

В каждом федеральном округе Президент РФ назначает полномочного представителя, который сам формирует аппарат  вверенного ему округа, обеспечивает качественное осуществление функций  и задач, возложенных на него. Функции  и задачи полномочного представителя  определены Положением «О полномочном  представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Они призваны укрепить вертикаль  исполнительной власти, сделать более  результативным государственное регулирование  социального и экономического развития регионов (субъектов Федерации) страны.

Решая возложенные  на него задачи, Полномочный представитель  Президента в федеральном округе осуществляет следующие основные функции:

- проводит  согласование действий, решений  федеральных органов государственной  власти и органов государственной  власти субъектов Федерации, входящих  в округ;

- обеспечивает  координацию деятельности федеральных  органов исполнительной власти  с исполнительными органами регионального  уровня, а также с органами  местного самоуправления, политическими  партиями, другими организациями;

- организует  работу по реализации основных  направлений внутренней политики  в округе;

- участвует  в разработке программ социально-экономического  развития территорий в пределах  федерального округа;

- осуществляет  контроль за реализацией основных направлений внутренней политики и федеральных программ в округе;

- обеспечивает  составление докладов о социальном  и экономическом положении в  округе;

- принимает  активное участие в решении  вопросов кадровой политики в  субъектах Федерации, входящих  в округ.

В российской науке и практике под регионом понимается часть территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. В экономической и географической литературе регионами называют самые  различные территории, объединенные какими-либо общими чертами: группы стран, территории страны, охватывающие несколько  экономических районов, экономические  районы, области, края, республики и  их группы.

Согласно  статье 65 Конституции, Российская Федерация  состоит из 89 субъектов Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и 2 города федерального значения. Каждый из них  имеет определенную территорию, органы государственной власти и внутреннюю нормативную базу [1, С.45].

В настоящее  время функционирование государственной  системы управления РФ осуществляется по принципу федерализма. Среди основных принципов федерализма обычно выделяют следующие:

- единое  геополитическое пространство государства  формируется из территориально  обособленных единиц, которые не  имеют права выхода из состава  государства;

- разграничение функций Федерального центра и территориально обособленных единиц — субъектов Федерации;

- всем  субъектам Федерации предоставляется  определенный объем прав и  обязанностей, в процессе их реализации  регионы обладают самостоятельностью, соблюдая при этом принцип  единства.

Российская  Федерации построена по смешанному типу, что предполагает деление государства  по двум разным принципам, которые в  совокупности являются противоречивыми:

— административно-территориальное  деление (города федерального значения, области, края);

— национально-территориальное  деление (автономные округа, республики).

Такой смешанный  принцип построения является причиной различных конфликтов и противоречий. Другой важной особенностью формирования российского федерализма можно  считать совпадение территорий субъектов, т.е. одни субъекты федерации входят в состав других. Такая структура  федерации называется “матрешечной”.

Отношения центра и регионов должны быть равными  относительно выполнения всеми субъектами взаимоотношений единых правил поведения. Асимметрия в отношениях может сохраняться  в связи с различным уровнем  социально-экономического развития регионов.

Эффективные федеративные отношения могут быть построены при условии выработки  четких, взаимовыгодных и всеми выполняемых  правил поведения. Центру необходимы самостоятельные, экономически развитые регионы. Однако субъекты Федерации кардинально различаются по уровню экономического развития, и система финансовой поддержки сохранится еще в течение длительного времени.

Для построения эффективных федеральных отношений  необходимо определение и закрепление  четких функций государственного управления за центрами ответственности.

В современном  мире все большое распространение  получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между  уровнями власти в любом государстве  является вопрос о распределении  полномочий, ответственности и гарантиями их деятельности. В настоящее время  основным принципом формирования компетенции  каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем  уровне определенных функций и задач.

Стратегию государственного развития определяет региональная политика, призванная управлять  экономической, социальной и политической жизнью региона, координировать взаимоотношения  центра и регионов, способствовать эффективному развитию региональных отношений.

Государственная региональная политика должна являться неотъемлемой составной частью политики государства, направленной на организацию  территории страны в соответствии с  принятой государственной стратегией развития.

Объективными  предпосылками региональной политики выступают структурная неоднородность пространства страны в природно-географическом, ресурсном, экономическом, социальном, этническом и политическом аспектах. Подобная неоднородность вынуждает  любое мероприятие принимать  с учетом интересов и особенностей регионов.

Эффективная региональная политика осуществляется на основе следующих принципов:

— последовательное осуществление всеми органами власти государственной региональной политики;

— учет в решениях центральных органов  управления интересов и особенностей регионов, которых эти решения  касаются;

— повышение  самостоятельности регионов в решении  собственных проблем, т.е. формирование эффективного самоуправления.

Термин  “региональный” для многих означает что-то малозначительное, не касающееся проблем государственной политики. Однако практически нет такой  сферы государственной политики, в которой при успешном ее осуществлении  можно было бы обойтись без реального  учета региональных аспектов. Для  достижения позитивных результатов  в осуществлении государственной  политики в любой сфере в большей  или меньшей мере должен приниматься  в расчет региональный фактор. Таким  образом, когда речь идет о “региональной  политике”, имеется в виду не местная  политика, а государственная политика с учетом интересов развития регионов. Региональной политикой является и  внутренняя политика регионов, которая  осуществляется органами управления регионом самостоятельно с учетом общегосударственных  интересов. Эта часть политики может  быть названа местной региональной политикой. Но региональной политикой  государства является осуществление  мер в области политической, экономической, социальной, научно-технической, экологической, демографической, гуманитарной, национальной, в которых учитываются особенности  конкретных регионов.

Государственная региональная политика и политика регионов — не разрозненные части, а единое целое, они дополняют друг друга.