Создание федеральных округов как новый поворот региональной политики

Следует подчеркнуть и то, что нет аналогов трехуровневой системы федерализма  и в мировой практике. Тенденции  развития зарубежного федерализма  направлены на демократизацию национальных политических систем с условием децентрализации  власти. Политическая наука на Западе ориентирована на моделирование  саморазвивающихся общественных систем, а такое возможно только в условиях системной дебюрократизации государства и построения открытого гражданского общества.

Вектор  развития российского федерализма  в условиях создания семи федеральных  округов имеет несколько иное направление. Возможно, оно оправдано  в условиях переходного периода  формирования правового российского  государства. Дальнейшие всесторонние исследования проблем функционирования трехуровневой системы российского  федерализма дадут возможность  для более глубокого анализа  сущности и тенденций развития современной  российской государственности.

2.2 Анализ законодательной  базы осуществления региональной  политики

К настоящему времени в Российской Федерации, в основном, создана нормативно-правовая база для осуществления региональной политики. В целом, разграничены полномочия между различными уровнями власти, упорядочено бюджетное устройство и сформированы принципы межбюджетных отношений, закреплены правовые основы осуществления территориального планирования, созданы необходимые организационно-правовые и финансово-экономические условия для развития местного самоуправления, началось внедрение механизмов стимулирования эффективной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Однако разграничение полномочий между различными уровнями власти в  соответствии с законодательно установленными принципами и организация их эффективного исполнения до конца не завершены. Этот процесс осуществляется недостаточно динамично и не всегда последовательно. Принимаемые решения нередко  являются результатом избыточных компромиссов с узковедомственными интересами федеральных  органов исполнительной власти.

В ряде случаев органам государственной  власти субъектов Российской Федерации  передана только часть полномочий территориальных  органов федеральных органов  исполнительной власти в соответствующей  сфере без упразднения указанных  территориальных органов.

Достаточно большой круг властных полномочий, оказывающих существенное влияние на социально-экономические  процессы и инвестиционный климат в  регионах, по-прежнему осуществляется территориальными органами федеральных  органов исполнительной власти.

Численность работников территориальных  органов федеральных органов  исполнительной власти превышает совокупную численность работников органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований. Количество этих органов различной ведомственной принадлежности - более сорока в каждом субъекте Российской Федерации.

В то же время отсутствует эффективный  механизм координации деятельности территориальных органов федеральных  органов исполнительной власти, органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленный на комплексное  социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий. Уровень ответственности указанных органов за конечные результаты работы по социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целом не соответствует возможностям их влияния на предпринимательскую среду, на социально-экономическое развитие территорий.

Это приводит к дублированию функций органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, снижению ответственности региональных и местных руководителей за социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, росту административного давления на бизнес, увеличению бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Установленный Указом Президента Российской Федерации от 02.07.2005 № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» механизм обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на практике оказался недостаточно эффективным.

Соотношение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации  по координации деятельности территориальных  органов федеральных органов  исполнительной власти и полномочий руководителей федеральных органов  исполнительной власти по руководству  указанными территориальными органами не определено, что создает возможность  постановки территориальным органам  федеральных органов исполнительной власти взаимоисключающих задач  и влечет размывание ответственности  соответствующих руководителей.

На федеральном уровне процесс  территориального планирования, занимающего  ключевое, с практической точки зрения, место в системе стратегического планирования, так и не начат. Как следствие, в отсутствие ориентиров со стороны федеральных органов власти на региональном и местном уровнях работа по подготовке и утверждению документов территориального планирования ведется крайне медленно. В совокупности это существенно сдерживает планирование и реализацию частных инвестиционных проектов, деловую активность в регионах.

В последние годы вопрос о природе  и перспективах российского федерализма, а равно и о путях его  дальнейшего реформирования находится  в стадии критического переосмысления. Это во многом обусловлено характером эволюции общей идеологии российских реформ, которая все больше отторгает  идеи рыночного либерализма и  поднимает на щит принципы государственности, управляемой демократии как экономического, так и политического свойства. Безусловно, здесь заметно стремление преодолеть издержки начального этапа  реформ, закрепить наметившиеся позитивные тенденции в экономическом и  социально-политическом развитии страны. Однако вряд ли оправданно то, что в  результате этих идеологических изменений  многие устоявшиеся представления  о сути и принципах российского  федерализма оказываются в значительной мере выхолощенными.

Много вопросов в данной области  остаются неурегулированными. Так, ключевое значение имеет согласование интересов  федерального центра и субъектов  Федерации, особенно в сфере полномочий по предметам совместного ведения. Но четких процедур подобного согласования нет, как не существует и конкретных процедур "совместного ведения" в рамках ключевых вопросов развития страны, обозначенных в ст. 72 Конституции  РФ. Как подчеркивалось нами ранее, "укрепление федерации имеет место  тогда, когда включение значительных блоков компетенций в круг полномочий по предметам совместного ведения  не противоречит требованиям адресности конкретных управленческих функций, адресности ответственности за их полное и своевременное  осуществление и соответственно общим требованиям эффективности государственного управления в целом". Конкретизация отдельных полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения и источникам их финансирования, конечно, внесла определенную ясность в процедуры государственного управления, но не может заменить исчерпывающего решения данного круга вопросов.

По имеющимся данным, до стадии принятия доходит только 3% законопроектов, представленных в виде законодательной  инициативы субъектов РФ. При этом поддержку Государственной думы РФ получают лишь единицы из них, причем преимущественно направленные на так  называемую "точечную" корректировку  действующего законодательства. С учетом других аспектов политической "дефедерализации" это привело к тому, что баланс ответственности за положение дел  в стране в последние годы резко  сместился в сторону федерального центра.

Одновременно происходит и перемещение  бремени контроля. Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" утвержден перечень соответствующих показателей (43 показателя). В настоящее время утвержден также аналогичный по характеру перечень из 30 показателей для муниципального звена управления (Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"). Собственно, ничего плохого в этих списках нет: функции контроля "сверху" никто не отменял. Но дело в том, что некоторые из показателей явно выходят за границы полномочий субъектов Федерации, то есть не могут быть в сфере полной ответственности руководителей регионов (например, криминогенная ситуация). Важно, какое реальное значение придается таким показателям в процессе государственного управления. Нельзя, например, согласиться с мнением Минфина России, что эта или близкая по характеру система показателей может быть использована для распределения "стимулирующей части" Федерального фонда финансовой поддержки регионов, что фактически уже предполагается в 2008 г.

Чрезмерное увлечение подобными  списками показателей свидетельствует  о том, что в практике российского  федерализма контроль "сверху" все больше подменяет собой контроль "снизу". Известно, что в демократических  государствах окончательную оценку деятельности руководителей регионального  и муниципального уровня дают избиратели во время очередных выборов, а  не чиновники сверху, ориентируясь на список неких показателей. Передачу "наверх" бремени ответственности  и контроля вряд ли можно считать  позитивной тенденцией.

Переложение на федеральный центр  всей полноты ответственности за состояние экономики и социальной сферы в регионах чревато потенциальными рисками. В условиях сверхвысоких цен  на энергоносители в мире эта опасность  не столь видна. Но что произойдет в случае резкого изменения внешнеторговой конъюнктуры? Между тем на фоне благоприятной  экономической ситуации упускаются возможности проведения глубокой децентрализации  управления хозяйственными и социальными  процессами наряду с повышением ответственности  регионов за достигнутые результаты.

В настоящее время многие основные программно-стратегические документы  уже не содержат понятий "федерализм", "федеративные отношения", "экономический механизм федеративных отношений" и пр. Нельзя сказать, что в этих программах отсутствует региональный аспект: в них упоминаются регионы, их полномочия, выделяемые им ресурсы, взаимодействие регионов с центром и пр. Однако эти институциональные структуры вполне естественны и для унитарного государства (особенно располагающего большой территорией) и, следовательно, не могут восприниматься как инструменты решения ключевых задач централизованного (как теперь принято говорить, стратегического) управления в условиях государства федеративного типа. Тем не менее мы не считаем, что потенциал российского федерализма исчерпан. Одна из первоочередных задач в этом направлении - переход от распределительно-перераспределительного этапа российского федерализма к его созидательной стадии.

На начальном этапе идеи федерализма  в основном реализовывались путем  распределения ресурсов и полномочий: центр сначала как бы "раздал" полномочия, а потом стал постепенно "сгребать" их под себя, полагая, что только так можно обеспечить надежное решение проблем хозяйственного, социального и иного характера. Полномочия регионам если и возвращаются, то по вопросам далеко не первостепенной важности, либо передаются в порядке "делегирования". В рамках последнего регионы, по сути, действуют только как некий передаточный механизм, в связи с чем на местах делегированные полномочия не воспринимаются как инструмент реальной власти и тем более как стимул к повышению эффективности управления. Неудивительно, что в такой ситуации возможности и преимущества федеративного устройства государства не проявляются в полной мере.

Центр экономики федеративных отношений  ИЭ РАН отмечал в своих работах, что, видимо, исходя из очевидной приоритетности соответствующих задач, федеральное  руководство в последние годы существенно перераспределило в  свою пользу регулятивные полномочия в сфере инвестиционной и инновационной  политики. Между тем все больше утверждается понимание того, что  становление инновационной экономики  в России возможно прежде всего на основе ее региональных звеньев. Поэтому ключевой задачей федеральной региональной политики становится именно формирование пространственной стратегии инновационного развития. Здесь возникает вопрос о том, как вся совокупность полномочий и ответственности будет распределена между двумя уровнями управления - федеральным и региональным.

С точки зрения распределения регулятивных полномочий в области инновационной  политики важен Федеральный закон  от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике". Он определяет широкий круг вопросов, относимых как к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов, так и к ведению органов государственной власти субъектов РФ. В соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, реализуемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относятся организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта РФ.

Однако соответствует ли закрепленное в этих законах распределение  полномочий требованиям федерализации  стратегического управления в инновационной  сфере. Ответ скорее всего должен быть отрицательным, поскольку субъекты Федерации (особенно дотационные, а их - абсолютное большинство) ни с точки зрения ресурсов, ни с точки зрения полномочий не располагают реальными возможностями осуществления инновационной деятельности и не заинтересованы в ней.

Федерализация стратегии инновационного обновления российской экономики должна опираться на концепцию регионов-лидеров, которым на основе двусторонних соглашений с федеральным центром и должны быть переданы соответствующие дополнительные полномочия.

Прежде всего имеется ввиду совместное с федеральным центром определение четких критериев сохранения в федеральной собственности тех или иных научно-инновационных центров и возможностей их передачи данным субъектам Федерации в статусе научных организаций субъекта РФ с правом их прямого финансирования, а также участия в реализации созданного в его рамках инновационного продукта. Целесообразно участие государственных средств субъектов РФ в капитале вновь создаваемых малых инновационных фирм в форме государственных программ инвестиционной поддержки малого и среднего предпринимательства в сфере новых технологий. Важно также предоставить субъектам Федерации право на введение дополнительных инвестиционно ориентированных налоговых льгот (инвестиционный налоговый кредит) по налогу на прибыль в пределах ставки, зачисляемой в бюджеты субъектов РФ; инновационно ориентированных налоговых льгот в пределах налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ (например, 15-20-процентный возврат уплаченных исследовательскими коллективами налогов). Однако главное - активизировать региональные сегменты инновационной экономики, в частности, путем федерального софинансирования поддержанных регионами программ инновационных разработок или целевой федеральной компенсации суммы региональных налоговых льгот субъектам инновационной деятельности при условии реального повышения доли инновационной продукции в ВРП [8, С.111].