Создание федеральных округов как новый поворот региональной политики

Региональная  политика государства — целевые  действия государства, направленные на сбалансирование условий деятельности регионов и их результатов, повышение  эффективности использования совокупных региональных ресурсов и возможностей, создание условий для повышения  эффективности деятельности отдельных  регионов.

Внутренняя  политика регионов — целевые действия органов власти региона, направленные на наиболее эффективное использование  всех ресурсов региона для повышения благосостояния населения, совершенствования структуры материального производства, улучшения состояния окружающей среды, развитие социально-экономической инфраструктуры [8, С.59].

В государственной  региональной политике можно выделить ряд взаимосвязанных элементов: экономическую, социальную, научно-техническую, экологическую, демографическую, гуманитарную и национальную политику.

На основе общих принципов государственной  региональной политики формируется  региональная экономическая политика. В региональном управлении экономическая  политика занимает ведущее положение. Решение социальных, экологических, научно-технических, демографических  и других проблем региона возможно в необходимом объеме только при  наличии соответствующих финансовых, кредитных и материальных ресурсов. Региональная экономическая политика включает:

— бюджетную  и налоговую политику;

— планирование, прогнозирование в регионе;

— создание и реализацию целевых программ;

— использование  природных ресурсов и распоряжение собственностью региона:

— размещение производительных сил;

— управление структурой производства;

— политику развития региональных комплексов;

— контрольно-аналитическую  деятельность;

— информационное обеспечение.

Целью региональной социальной политики государства является повышение благосостояния и удовлетворение потребностей жизнедеятельности всего  населения. Осуществление социальной политики в значительной мере находится  в непосредственной зависимости  от экономических возможностей страны, той части национального дохода, которая выделяется на потребление. Социальная политика государства и региона имеет общую экономическую и правовую основу, призванную обеспечить реализацию прав и интересов граждан России. Цели современной региональной политики в социальной сфере — обеспечение достаточного уровня благосостояния в каждом регионе, создание приблизительно одинаковых жизненных возможностей для всех граждан. Региональная социальная политика призвана препятствовать нежелательной миграции населения, ослабить внутреннее социальное напряжение, сберечь целостность и единство страны [1, С.222].

Государственные органы образуют единую систему осуществления  государственной власти в Российской Федерации. Государственное управление регионами осуществляется Президентом  РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами РФ, как на федеральном  уровне, так и на уровне субъектов  Федерации.

Федеральные органы различных ветвей государственной  власти (законодательной, исполнительной и судебной) взаимосвязаны между  собой, а принцип единства позволяет  обеспечить баланс данных властей исходя из разграничения полномочий при  осуществлении своих функций.

В настоящее  время усиливается роль регионального  управления. Система регионального  управления включает в себя:

-систему  федеральных и региональных органов  власти;

-совокупность  функций, осуществляемых государственными, органами, а также разнообразные  методы, ресурсы, используемые для  реализации этих функций;

-систему  государственной службы;

- систему  связей (прямых и обратных), возникающих  между объектами и субъектами  управления и т.д.

Вся система  регионального управления базируется на общих принципах государственно-властного  воздействия на регионы, которое  находит свое выражение в правовых формах, а также в выработке  общегосударственных целей как для федеральных, так и для региональных органов власти.

В каждом регионе осуществляют свою деятельность территориальные отделения федеральных  исполнительных органов государственной  власти, которые находятся в прямом подчинении у центра, но часто одновременно в сильной зависимости от региональных администраций. В настоящее время все избранные главы региональных администраций формально не находятся в прямом подчинении федерального центра, поэтому Глава Российской Федерации и Правительство должны иметь свои собственные подразделения в регионах.

Координация деятельности территориальных органов  федеральной власти базируется на взаимодействии Федерального центра и муниципальной  власти, а также является неотъемлемой частью в области решения региональных проблем и направлена на достижение поставленных целей федеральной  региональной политики.

На законодательном  уровне власти создаются комитеты и  комиссии структуры, занимающиеся вопросами взаимодействия центра с субъектами РФ.

В обеих  палатах парламента существуют профильные комитеты, деятельность которых сосредоточена  на разработке законов в области  региональной политики государства.

Одним из важных составляющих региональной политики является углубленное изучение и  анализ последствий принятия различных  законов для предотвращения потенциальных  отрицательных последствий для  отдельных территорий. Такое исследование должно проводиться в рамках официально одобренной федеральной региональной политики. В Государственной Думе над данной проблемой работает Комитет  по вопросам федерации и региональной политики. Комитеты, которые осуществляют свою деятельность в обеих палатах  парламента, работают в области экспертного  анализа законов, годового бюджета  и иных официальных документов.

Организационная структура управления регионами  на федеральном уровне состоит из следующих основных элементов:

-Администрация  Президента РФ, которая имеет  подразделения, занимающиеся вопросами  региональной политики. В функции  администрации входит решение основных политических вопросов;

-Ведомства  и департаменты Правительства  РФ, в компетенцию которых входят  вопросы региональной политики (в  частности вопросы национальной  политики, миграционной политики);

- Министерства  Правительства РФ, например министерство  финансов. Функции министерства  финансов связаны с решением  вопросов в области финансов, участии в бюджетном процессе;

- Отраслевые  ведомства, в компетенцию которых  входит управление в регионах  процессами, связанными с функционированием  соответствующих отраслей народного  хозяйства.

Функционирование  организационных структур управления регионами нуждается в совершенствовании  в целях координации их работы для повышения эффективности  проводимой социально-экономической  политики.

Администрация Президента осуществляет контроль в  отношении социально-экономического развития регионов и при необходимости  может оказывать непосредственное влияние на органы государственного управления субъектов Федерации.

Институт  полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Главы Российской Федерации в  федеральных округах.

Оперативное руководство деятельностью полномочного представителя осуществляет Руководитель Администрации Президента России.

Непосредственное  обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат  полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации  Президента России. В состав аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента России.

Главное контрольное управление Главы России осуществляет методическое руководство  указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Главы Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ.

Руководитель  Администрации Президента Российской Федерации утверждает структуру  и штатную численность аппарата полномочного представителя, определяет количество заместителей полномочного представителя.

 

Глава 2. Анализ роли федеральных округов в реализации государственной региональной политики

2.1 Анализ проблем федеральных  округов при реализации новой  региональной политики

 

Анализируя  проблемы политико-правового статуса  федеральных округов, специалисты  выделяют как минимум два аспекта. Во-первых, вопросы, связанные со стратегией предполагаемой в перспективе реорганизации  системы федеративного устройства России. А, во-вторых, вопросы, связанные  с новой региональной политикой  федерального центра, касающиеся перспектив создания единой системы исполнительной власти и возможностей по перераспределению  полномочий между центром и провинциями. Кроме этого политологов и  юристов интересует механизм реализации задуманной стратегии. Речь идет о том, будут ли предполагаемые изменения  происходить в рамках действующего конституционно-правового пространства или же федеральные органы государственной  власти предпримут попытку изменения  некоторых конституционных норм.

Исходя  из основ конституционного строя  современной России, можно сказать, что федеральные округа пока не вписываются  в рамки сложившегося федерального законодательства, так как их статус отдельно не определен законом, а  их образование связано лишь с  Указом Президента при утверждении  института полномочных представителей Президента России.

В связи  с этим можно предположить, что  в рамках территорий семи федеральных  округов теоретически возможно укрупнение субъектов Российской Федерации, но это потребует конституционных  изменений, так как коснется изменений  всей системы федеративного устройства России. С политической точки зрения, на это сегодня есть готовность и  у Президента России, и у Федерального Собрания. И проблемы могут возникнуть только на уровне законодательных собраний субъектов Российской Федерации, так  как без утверждения ими предполагаемых поправок в Конституцию изменить систему федеративного устройства невозможно. Поэтому в ближайшем будущем рассматривать федеральные округа как звенья нового территориального устройства государства, видимо, не следует. Да и содержательную сторону проблемы укрупнения субъектов Федерации формализовывать нет необходимости. Если, действительно, предположить, что действия Президента нацелены на стратегию изменения системы территориального устройства страны, то следует уже сегодня объяснить, каковы причины таких радикальных перспектив. При этом надо иметь в виду, что действующая система регионального устройства России связана не просто с формальным определением границ того или иного субъекта Федерации. Это традиционно сложившиеся территориальные общности при более или менее однообразных экономических, социальных и культурных условиях, поэтому разрушение сложившихся региональных инфраструктур ради формального укрупнения территорий может стать непоправимой политической ошибкой.

Хотя  по этому вопросу имеются и  другие точки зрения. Многие специалисты  отмечают, что нигде в мире не встречается ситуация, когда на федеральный  уровень поступают предложения  от 89 субъектов Федерации. Такое  большое число субъектов Федерации  осложняет государственное управление, снижает его эффективность, способствует дублированию многих государственных  функций на региональном уровне, многократно  увеличивает штат чиновников на местах.

В течение  первого десятилетия существования  независимой России неоднократно предпринимались  попытки упорядочить систему  федеративного управления страной.

Указ  Президента В.Путина от 13 мая 2000 г. № 849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации” – это не просто попытка продолжить развитие федерализма в России и укрепить властную вертикаль власти, по сути дела, в нем заложена новая форма  административно-территориального деления, которая заслуживает более глубокого  обсуждения и осмысления.

В более  “выигрышном” положении в данном отношении оказываются Северо-Западный и Дальневосточный округа. Именно эти округа более всего накладываются на границы существующих межрегиональных ассоциаций и экономических районов. На другом полюсе — Приволжский округ, включающий самые разные субъекты Федерации (сразу из трех экономических районов и трех же межрегиональных ассоциаций), да и центр округа “смещен” в сторону Москвы, располагаясь не в Самаре или Казани, а в Нижнем Новгороде. В целом, федеральные округа немного снизили сложившуюся социально-экономическую асимметрию между регионами, но не элиминировали ее до проблемы, которую уже не нужно решать. В новых границах два округа (Сибирский и Дальневосточный) занимают 2/3 территории страны, но основная часть продукции производится в европейской части России.

Такая характеристика специалистов экономической географии причин создания федеральных округов помогает дать свою политико-правовую оценку вариантов и стратегии развития российского федерализма в новых условиях.

Учитывая  то, что Президент при утверждении  федеральных округов назвал главной  причиной задачу по укреплению единой системы исполнительной власти в  Российской Федерации, можно предположить, что дальнейшие действия федерального центра будут связаны с перераспределением функций и полномочий органов  государственной власти на трех уровнях, а именно – на уровне федерального центра, на уровне федеральных округов  и на уровне субъектов Федерации.

Понятно, что трехуровневая система государственного управления будет иметь свои плюсы  и минусы. Позитивным в этой схеме  можно считать то, что федеральная  власть укрепит свои позиции с  помощью представителей Президента в федеральных округах, будет  получать более достоверную провинциальную информацию и ужесточит свои контрольные  функции, по крайней мере, за законностью использования бюджетных средств и конституционностью действий региональных властей. Негативным в трехуровневой схеме можно считать конституционную неопределенность предметов ведения и полномочий всех структур государственной власти, созданных на уровне федеральных округов и громоздкость бюрократического аппарата управления.