Трансформація виборчої системи України: вплив на парламентаризм

Не виправдала себе в новому законі норма щодо збору підписів виборців (не менше 200 тисяч для партій, 900 підписів виборців на підтримку кандидата в одномандатному окрузі). Інколи траплялись випадки, коли за партію голосувало менше виборців, ніж зібрано підписів в регіоні. Проконтролювати істинність підписних листів є надто складною справою. Тому і були випадки, коли громадяни з такими прізвищами, як Ленін, Сталін, Брежнєв, Єльцин, проживали на одній вулиці і в одному будинку.

Суттєвим недоліком закону були норми, які обумовлювали проведення передвиборної агітації. І, передусім, відсутність механізму, який би забезпечив рівні умови та можливості при використанні всіх видів ЗМІ.

Вибори-98 висвітлили й ряд проблем правового регулювання питань фінансового забезпечення агітаційної кампанії та й виборчої кампанії загалом.

Після завершення виборчої кампанії 1998 р. тривалий час питання про новий виборчий закон в українському парламенті не порушувалось. На то були об'єктивні причини. Це і президентські вибори 1999 р. і всеукраїнський референдум 2000 р. і т.д. Але починаючи з 2001 р. в українському суспільстві почались дискусії відносно того, якою ж все-таки має бути виборча система України: мажоритарною, пропорційною чи змішаною. Прихильників мажоритарної системи виявилось не так багато, тому дискусія тривала навколо питання про можливість впровадження в Україні пропорційної виборчої системи.

Виборчий закон, за яким проводились вибори до Верховної Ради України в 2002 p., був підписаний Президентом 31 жовтня 2001 р. До підписання закон відхилявся Президентом шість разів. Президент вважав, що виборча система повинна залишитися змішаною у пропорції 225 х 225, термін виборчої кампанії має бути скорочений до 90 днів, окружні виборчі комісії не можуть формувати тільки ті партії, які на виборах 1998 р. подолали 4% бар'єр, виборча застава повинна бути відмінена і т.д.

В результаті компромісу виборчий закон був схвалений у парламенті 18 жовтня 2001 р. альянсом 11 фракцій та депутатських груп: УНР, НРУ, "Реформи", "ТрудовоїУкраїни", НДП, СДПУ(о), "Яблука", "Солідарності", "Регіонів", ПЗУ, ДемСоюзу. Основою компромісу "11" у Верховній Раді було положення закону про формування окружних комісій, відповідно до якого в окружній виборчій комісії мали право висувати своїх представників ті партії, які подолали на виборах 1998 р. 4% бар'єр, а також ті, які в поточному складі парламенту мають свої фракції.

Підписавши закон, Л. Кучма звернувся до парламенту з проханням внести до нього деякі зміни, акцентуючи увагу, по-перше, на положенні про те, що у виборах не мають права брати участь ті партії, які утворені менше ніж за рік до виборів. І, по-друге, на врегулюванні показника верхньої кількісної межі дільничних виборчих комісій.

Основними здобутками нового закону, про що відмічають як вітчизняні аналітики, так і зарубіжні експерти, є ретельна регламентація технічних процедур виборчої кампанії. Така його специфіка обумовлена тим, що там, де могли б діяти принципи політичної відповідальності та правова традиція, в українських реаліях мають бути конкретні положення закону, які не допускають двозначного тлумачення та не залишають місця для лравозастосовчої самодіяльності.

Виборча система, згідно з новим виборчим законом, залишається змішаною (пропорційно-мажоритарною): 225 депутатів обираються за пропорційною системою у багатомандатному загальнодержавному виборчому округу за виборчими списками від політичних партій (виборчих блоків), а інші 225 — обираються за мажоритарною системою відносної більшості. Тривалість виборчого процесу, згідно з законом — 90 днів. Сам виборчий процес включає такі етапи: 1) складання списків виборців; 2) утворення одномандатних округів; 3) утворення виборчих комісій; 4) висування та реєстрація кандидатів; 5) проведення передвиборної агітації; б) голосування; 7) підрахунок голосів та встановлення результатів виборів; 8) реєстрація обраних депутатів.

Слід зауважити, що в новому законі вперше були чітко визначені суб'єкти виборчого процесу, визначені їх права та обов'язки. Ними є: 
1) громадяни України, які мають право голосу; 
2) виборчі комісії; 
3) кандидати у депутати, зареєстровані у порядку, встановленому законом; 
4) партії (блоки), які висунули кандидатів у депутати; 
5) органи державної влади та місцевого самоврядування у випадках, передбачених законом; 
6) офіційні спостерігачі від партій (блоків) — суб'єктів виборчого процесу, від кандидатів у депутати, від іноземних держав і міжнародних організацій. 
Відрізняється від попереднього закону (1998 р.) і норма, яка обумовлює реєстрацію кандидатів. У законі введена виборча застава. Для політичної партії (блоку) — 15 тис. неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (на 1. 12.01 це 225 тис. гривень), а для кандидата в мажоритарному округу — 1020 гривень. Виборча застава повертається, якщо партія здобуває більше 4% голосів виборців, а "кандидат-мажоритарник" виграє вибори.

Виборча агітація має починатись за 50 днів до виборів і закінчуватись за 1 добу до виборів. Законом забороняється публікувати рейтингові дослідження за 15 днів до виборів. 
        Виборчий бар'єр залишився, як і раніше, — 4%. При підрахунку голосів у депутатські мандати використовується методика Т. Хейра. Незважаючи на детальну регламентацію всіх етапів виборчого процесу, практична реалізація більшості положень закону вказала як на наявність прогалин в законодавчому регулюванні виборчого процесу, так і на широке поле для вдосконалення існуючих положень.

На думку експертів громадської організації "Лабораторія законодавчих ініціатив", у більшості випадків причиною зафіксованих порушень виборчого законодавства були не дефекти останнього, а правовий нігілізм, незнання закону та відсутність належного реагування з боку владних органів. Також слід визнати і нездатність більшості політичних партій, які стали повноправними суб'єктами виборчого процесу, реалізувати окреслені законом функції (насамперед, участь у формуванні виборчих комісій, наявність спостерігачів і т.д.).

Особливо потребують вдосконалення ті положення закону, які мають суттєвий вплив на виборчий процес, електоральну поведінку, результати виборів. Щодо таких положень закону висунуто пропозиції: 
1) подовжити строки передвиборної кампанії. Це зумовлено цілим рядом об'єктивних причин: недостатній рівень підготовки членів виборчих комісій, недостатнє матеріально-технічне забезпечення, обмеження права на оскарження рішень та інші; 
2) дозволити проводити агітацію від початку виборчої кампанії. Саме недостатність 50-денного терміну змушує суб'єктів виборчого процесу вдатися до порушень. З іншого боку, збільшення строків передвиборної боротьби дасть змогу виборцям краще зорієнтуватись, а кандидатам і політичним партіям краще представити себе та власні позиції; 
3) встановити законодавчі гарантії стосовно забезпечення доступу партій (блоків), кандидатів у народні депутати до ЗМІ, надання можливості вільно зустрічатись з виборцями тощо; 
4) збільшити максимальний розмір витрат виборчого фонду суб'єктів виборчого процесу. Встановлення ж адміністративних обмежень стосовно нормативних витрат, які не можна пояснити економічними розрахунками, призводить до зворотних результатів, а саме — тінізації фінансових відносин учасників виборчого процесу; 
а) запровадити механізм забезпечення рівної участі представників партій та блоків у складі виборчих комісій; 
6) удосконалити законодавче визначення підстав для відмови у реєстрації та скасуванні рішень про реєстрацію кандидатів; 
7) законодавчо закріпити статус і роль громадських організацій під час виборів народних депутатів.

Але, незважаючи на ряд недоліків, Закон "Про вибори народних депутатів України" від 31 жовтня 2002 р. забезпечив належну нормативно-правову основу для проведення виборів, що підтвердили як вітчизняні, так і зарубіжні фахівці, котрі аналізували виборчий процес. Результати парламентських виборів 2002 р. засвідчили, що ряд положень Закону потребують змін, а відтак процес становлення виборчої системи в Україні є незавершеним.

Вибори 26 березня 2006 року відбулися відповідно до нового Закону "Про вибори народних депутатів" на пропорційній основі, тобто за партійними списками. Це зумовило істотні відмінності як в організації підготовки та проведення виборів, так і в характері виборчих заходів.

Згідно з новим законом головними суб'єктами виборчого процесу стали політичні партії та партійні блоки, оскільки всі питання, пов'язані з організацією і проведенням виборчої кампанії, зачіпають усі політичні партії (формування депутатських списків, утворення виборчих блоків, формування окружних і дільничних комісій, організація роботи спостерігачів тощо). Відповідно до закону висувати кандидатів у депутати може партія, яка зареєстрована в установленому порядку Міністерством юстиції України за 365 днів до дня виборів. При реєстрації партійного списку вноситься грошова застава, яка становить дві з половиною тисячі мінімальних розмірів заробітної плати. Вперше в законі про вибори наголошується про відшкодування витрат партій, пов'язаних з фінансуванням їх передвиборної агітації. Йдеться про те, що ті партії (партії, що входили до блоків), списки яких отримали три (виборчий бар'єр) і більше відсотків голосів виборців, котрі взяли участь у голосуванні, дістають право на відшкодування витрат, пов'язаних з фінансуванням виборчої агітації, у розмірі фактично здійснених витрат, але не більше ста тисяч розмірів мінімальних заробітних плат.

Звичайно, що не всі партії прийматимуть рішення про участь у виборах, багато партій будуть утворювати виборчі блоки, і тільки деякі партії братимуть участь самостійно. Саме тому у виборчому законі значна увага приділяється питанням, пов'язаним з утворенням виборчих блоків. Для створення блоку необхідно мінімум дві партії, які прийняли про це відповідні рішення на своїх зборах, конференціях, з'їздах. Такі рішення мають бути прийняті до закінчення терміну висування кандидатів у депутати. Тобто пізніше ніж за 90 днів до дня виборів подібні рішення будуть нелегітимними. Висуває закон певні вимоги до назви партійних блоків, до виходу партій із блоків тощо. Рішення про розпуск партійного блоку має бути прийняте не пізніше як за 35 днів до дня виборів, оскільки в подальшому закон позбавляє партії приймати такі рішення.

З прийняттям нового закону процес формування виборчої системи в Україні не завершився, оскільки в законі є ряд положень, які є дискусійними і в подальшому можуть бути викладені по-іншому: 
1. Питання про виборчий бар'єр. В законі він є трьохвідсот-ковим. Такий відсоток опоненти вважають досить малим/мовляв, його потрібно підняти до 5 — 7 %. З іншого боку, постає питання відсоткового бар'єру для партій і партійних блоків. Існує думка про те, що для партійних блоків виборчий бар'єр має бути збільшений. 
2. Пропорційна виборча система з жорстким загальнонаціональним списком кандидатів деперсоніфікує виборчий процес. Є пропозиції застосування пропорційної системи регіональних партійних списків (так званий роз'єднаний електорат) або такого варіанту пропорційної системи, коли виборець крім партії може голосувати і за конкретних кандидатів у партійних списках (метод голосування з преференціями). 
3. Потребують вдосконалення норми закону щодо проведення передвиборної агітації.

Отже, прийняття нового закону про вибори народних депутатів за пропорційною системою має привести в майбутньому до чіткого структурування парламенту і партійного простору загалом (один із "законів М. Дюверже"). Хоча водночас слід відмітити, що такий вплив не є автоматичним і залежить від цілого ряду як об'єктивних, так і суб'єктивних факторів (стабільний економічний і політичний розвиток, відсутність соціальних розколів у суспільстві, налаштованість політичної еліти на конструктивну співпрацю тощо). [1]

1.1.трансформація виборчої  системи

Трансформацію виборчої системи в Україні, потрібно визначитися з розумінням цього важливого терміну. Термін «виборча система» у широкому розумінні [3, с 43]  означає «порядок організації і проведення виборів до представницьких органів державної влади, місцевого самоврядування і здійснення громадянами своїх виборчих прав. Ґрунтується на принципах виборчого права» У вузькому сенсі виборча система це «спосіб визначення результатів виборів» [5,с 1]   , тобто «спосіб, у який розподіляються депутатські мандат и між кандидатами на ці посади залежно від результатів голосування» [12].

Саме в останньому сенсі найчастіше розуміють виборчу систему, коли  характеризують як «насамперед метод перетворення поданих виборцями голосів у місця в законодавчому органі» [7, с 707]. Ми будемо в основному дотримуватися такого розуміння, пам’ятаючи, що ця та інші складові виборчої системи у широкому розумінні цього терміну тісно пов'язані між собою. У зв’язку з цим доцільно звертати увагу на механізми та гарантії реалізації основних принципів виборчого права, до яких звичайно відносять такі засади справжні, періодичні, загальні, рівні, прямі, вільні і чесні вибори, таємне, особисте, одноразове та факультативне голосування [9].  Виборча система не є суто технічним засобом, вона перебуває у самій серцевині державної системи правління. Водночас проблема прийняття тієї чи іншої виборчої системи є переконливою ілюстрацією тези про засадничу доцільність (на відміну від критерію правильності) подібних принципових рішень. Ця позиція була підтримана Конституційним Судом України. У своєму рішенні від 26 лютого 1998 року (справа про вибори народних депутатів України, ) [11]

Суд підтвердив позицію, за якою визначення виборчої системи на виборах народних депутатів України, у тому числі встановлення «виборчого порогу» та його кількісний вимір, є питанням «політичної доцільності», а не відповідності основним принципам виборчого права.

1.2.види виборчої системи

 Виборча система — сукупність  правил і прийомів, які забезпечують  певний тип участі суспільства  у формуванні державних представницьких, законодавчих, судових виконавчих  органів, втілення волі тієї частини суспільства, котрої, згідно із законодавством, достатньо для визнання виборів дійсними. 
Виборча система у вузькому розумінні — це механізм розподілу представницьких мандатів відповідно до підсумків голосування, механізм визначення «середньої» волі виборців. Правила визначення підсумків голосування, встановлення меж виборчих округів можуть впливати на результати виборів. Тому ці питання стають предметом політичної боротьби. Партія, яка перебуває при владі, намагається утворити виборчі округи в такий спосіб, щоб збільшити своє представництво в парламенті й інших виборних органах влади.