Визначення ефективності органів місцевого самоврядування в залежності від типу виборчої системи

Так слід розглянути пропорційні системи  засновані на принципі використання відкритих списків, які базуються, головним чином, на впровадженні системи преференційного голосування. За такої системи, по-перше, партії висувають регіональні списки, тобто парламентарі мають реальну прив’язку до чітко визначених виборчих округів, а отже, вибудовується і зв’язок за лінією: виборець — кандидат — партія. З’являється не лише партійна, а й персоніфікована відповідальність перед громадянами. По-друге, виборці мають можливість визначати порядок черговості в партійному списку, тобто впливати на якісний склад депутатського корпусу.

Головний плюс такої  системи полягає в тому, що до міських рад проходять особи, які користуються найбільшою підтримкою населення. Таким чином, система преференційного голосування відображає об’єктивні настрої суспільства, а тому є більш демократичною. Рада, обрана за такою системою, користується більшою легітимністю в суспільстві. Система преференцій також передбачає те, що «виборець має змогу голосувати одразу за кількох кандидатів, які йому найбільше подобаються, і не обмежувати себе вибором лише одного варіанту» [15; c. 53].

Однак запровадження пропорційної виборчої системи у чистому вигляді спричиняє непідконтрольність персонального складу виборчих списків самим виборцям, що «сприяє розвитку авторитарних тенденцій всередині партій та суттєво ускладнює відповідальність суб’єктів виборчого процесу перед виборцями» [16; c. 77]. Запровадження пропорційної системи виборів до місцевих рад значно підвищило конфліктогенний потенціал діяльності органів місцевого самоврядування.

Коли ж депутат іде на вибори за мажоритарною виборчою системою, так чи інакше його особиста роль та відповідальність зростають в рази, як і вимоги до кандидата. Останні ж роки ми мали змогу спостерігати ситуацію, коли в окремих областях на виборах до місцевих рад майже не велися передвиборчі кампанії, адже електорат у будь-якому разі, наприклад, у Луганську, голосуватиме за Партію регіонів, яка потім завдяки своїм «бійцям» здійснюватиме контроль на місцевому рівні. Таким чином, робота органів місцевого самоврядування з громадами скоротилася у рази.

Окремою проблемою формування політичної відповідальності під час виборчого  процесу є питання відсутності обґрунтованих і реалістичних політичних програм. На національних та місцевих виборах кандидати в депутати, політичні партії та виборчі блоки, що висувають списки кандидатів у депутати, пропонують виборцям свої передвиборні програми й беруть на себе відповідальність за їх виконання. Проте законодавством демократичних держав не передбачається застосування юридичних санкцій за не реалізацію обіцяного. Відповідальність депутатів, партій, блоків за виконання передвиборних програм може настати лише на наступних парламентських виборах. І значною мірою це залежить від того, за якою виборчою системою — мажоритарною чи пропорційною — вони відбуваються.

Відтак максимум, що можна виділити в таких програмах — це «популістські заяви чи розмиті декларації на кшталт: ми розв’яжемо економічні проблеми в найшвидші терміни тощо. Таке враження, що політики сперечаються, хто пообіцяє більше.» [17; c. 108] Аналогічні заяви нічого не вимагають ані від політика, ані його команди, проте виборці все одно голосують за кандидатів, зважаючи на їхню популярність чи харизму.

На місцевих виборах за функціональними характеристиками пропорційна виборча система орієнтує на роботу в команді, мажоритарна стимулює індивідуальні якості.

Тому при пропорційній виборчій системі депутати, першочергово, орієнтуються на позицію партії та завоювання внутрішньопартійної підтримки, а при мажоритарній головною метою може бути увага місцевої громади. Проте кожна модель зберігає свої переваги і недоліки.

Абсолютизація власної персони не приносила високих результатів ще жодній «командній структурі» в межах місцевої ради, адже надмірне розпорошення індивідуальних позицій не додасть великого успіху в ефективності діяльності місцевого виборного органу.

Для забезпечення політичної відповідальності, на перший погляд, найприйнятнішою є мажоритарна виборча система, коли виборці голосують за конкретного кандидата. В разі обрання це зобов’язує його працювати у виборчому окрузі, допомагати виборцям у розв’язанні проблем, щоб бути переобраним до парламенту на наступних виборах. Однак така поведінка депутата аж ніяк не обов’язкова. Він може й не працювати у виборчому окрузі, не виконувати свої передвиборні обіцянки, нехтувати інтересами й потребами виборців, а на наступних виборах узагалі не балотуватися або висунути свою кандидатуру в іншому виборчому окрузі, що нерідко й трапляється.

Однак місцевий депутат-мажоритарник переважно має значно менші можливості у правовому та політичному лобіюванні власних поглядів. До того ж, стимул діяти в команді у нього не настільки високий. Тому нерідко депутатські фракції мажоритарників у місцевих радах носять ситуативний характер. Відтак відсутньою стає інституціональна можливість забезпечення політичної відповідальності.

При використанні мажоритарної системи на місцевих виборах партії не мають переваги чи монопольного становища під час процедури висування кандидатів, тому на місцевих виборах перевагу часто здобувають незалежні кандидати. Відтак «діяльність партії щодо якісного збільшення членства може бути проведена у післявиборчий період шляхом домовленостей із новообраними депутатами та керівниками органів місцевого самоврядування» [18; c. 92]. При мажоритарній системі партії намагаються посилити свій вплив у місцевих радах методом залучення до своїх лав безпартійних депутатів та службовців керівної ланки. Відтак мажоритарна система сприяє також і кулуарності прийнятих рішень, корумпованості депутатів, а відтак і істотного браку дійсної політичної відповідальності, що замінюється відповідальністю лише в символічній площині.

Окрім того, персональна відповідальність депутата не означає відповідальності парламенту загалом. За мажоритарною виборчою системою до парламенту можуть потрапляти представники десятків політичних партій і безпартійні кандидати. Такий парламент не структурується на постійну діючу більшість, на яку міг би спиратися уряд, та опозиційну меншість. Прийняття ним рішень є непрогнозованим, бо здійснюється ситуативною більшістю голосів, «депутати не підпорядковуються партійній (фракційній) дисципліні, вільно переходять із фракції до фракції, обстоюють у парламенті вузькогрупові та власні інтереси, а пленарні засідання нагадують перманентний мітинг, на якому виступають усі охочі» [19, c. 62]. На наступних виборах такий парламент не несе відповідальності перед виборцями ні через окремих депутатів, ні через політичні партії, бо жодна з них не брала на себе відповідальності за діяльність парламенту й уряду.

Обираючи серед різноманітних  особистостей кандидатів на виборну посаду, громадяни значно більше уваги звертають на індивідуальні якості, аніж на партійність. Порівняно із виборами депутатів місцевих рад цей фактор значно підсилюється при виборах сільських та міських голів.

Мажоритарна виборча система ефективна, коли в країні є й впливові партії, які за результатами виборів отримують майже всі парламентські мандати. Тоді парламент відносно легко структурується на правлячу більшість та опозицію, забезпечує стабільність у роботі уряду. Найліпше вона зарекомендувала себе за двопартійної системи (наприклад, у Великій Британії, США) та системи з домінуючою партією (наприклад, у Японії).

До роздрібненості складу парламенту може призводити й пропорційна  виборча система в разі відсутності  чи низького виборчого бар’єра — встановленої законом про вибори найменшої частки голосів виборців, що взяли участь у голосуванні, яку потрібно набрати політичній партії, щоб одержати право брати участь у розподілі парламентських мандатів. Здебільшого така частка становить 4—5 відсотків голосів виборців, хоча може досягати 10 й більше.

Що вищий виборчий бар’єр, що менше партій отримують  представництво в парламенті, то він  дієздатніший. Водночас високий виборчий бар’єр обмежує повноту представництва в ньому соціальних інтересів. Тому, встановлюючи виборчий бар’єр, доводиться вибирати між ефективністю роботи парламенту й повнотою представництва соціальних інтересів. На практиці величина виборчого бар’єра є результатом компромісу між представленими в парламенті на момент прийняття виборчого закону політичними партіями, найвпливовіші з яких прагнуть до його збільшення, а найменш впливові — до зменшення.

Способом фактичного зниження виборчого бар’єра та його подолання є утворення виборчих блоків політичних партій. Завдяки  входженню до блоку з впливовою політичною партією дрібні партії, нездатні самостійно подолати виборчий бар’єр, можуть проводити своїх представників до парламенту. Невисокий виборчий бар’єр у поєднанні з виборчими блоками за участі дрібних партій, які в парламенті вільно виходять зі складу блоку й утворюють окремі фракції, можуть звести нанівець переваги пропорційного представництва й за негативними наслідками для роботи парламенту та уряду наблизити його до дрібнопартійного мажоритарного представництва.

Таким чином, не дивлячись на те що мажоритарна виборча система може здаватися більш ефективною з точки зору забезпечення політичної відповідальності, в дійсності це питання залишається більш ніж дискусійним. На разі провідною тенденцією світового політичного розвитку є перехід до пропорційної виборчої системи. Конституції зазвичай визначають тільки загальні принципи виборів до парламенту й не закріплюють певний тип виборчої системи. Він та порядок проведення виборів встановлюються виборчим законодавством. Однак у деяких новітніх і особливо найновіших конституціях закріплено саме принцип пропорційного представництва (Австрія, Бельгія, Естонія, Ірландія, Ісландія, Іспанія, Латвія, Нідерланди, Польща, Чехія, Швейцарія, Швеція). Вирішення питання репрезентативності у та встановлення елементу персональної відповідальності вирішує преференційна виборча система, яка, з рештою, залишається скоріше різновидом пропорційної, а не самостійною системою.

Більш того мажоритарні  виборчі системи доводять свою спроможність дійсно встановити умови взаємної відповідальності лише за умов існування двопартійних політичних систем або подібних до них. В противному разі вони спричиняють надмірну атомізованість рад, ситуативність прийнятих рішень та мають потужний дестабілізаційний потенціал. Однак і у двопартійних системах проблема відповідальності не вирішується у необхідному обсязі. Оскільки за її умов виборець доволі часто голосує за «менше зло», а відтак різко зменшується альтернативність у процесі голосування. Розуміючи це політичні сили можуть нехтувати своїми обіцянками, розуміючи, що головне не дискредитувати себе набагато більше, ніж їх опонент.

3. Особливості української  виборчої системи щодо забезпечення  ефективної діяльності органів  місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування в Україні виступає як багатогранне та комплексне політико-правове явище і характеризується як «відповідна засада конституційного ладу України, як специфічна форма народовладдя і як право жителів територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення». [20; c. 17]

Значення місцевих виборів  проявляється через їх функції, які виступають основними напрямками впливу на суспільні відносини з метою вирішення завдань найбільш ефективної, дієздатної організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні. Система функцій місцевих виборів зводиться до таких положень. Так, вибори: а) забезпечують легітимність органів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування, наділяють їх мандатом народної довіри; б) є медом формування відповідальної перед населенням публічної влади; в) забезпечують представництво інтересів різних соціальних груп населення, альтернативних точок зору, вирішення проблем місцевого значення; г) є способом формування й вираження суспільної думки на місцях; ґ) є основним ефективним засобом функціонування представницьких органів місцевого самоврядування та посадових осіб; д) відіграють роль ефективного стимулу розвитку політичних партій; е) виконують виховну роль формування соціально-політичної активності і свідомості громадян, поважного ставлення їх до інституту місцевого самоврядування; є) стимулюють розвиток політичної активності громадян, сприяють виявленню їх нагальних інтересів, створюють потенційні передумови для їх задоволення; ж) являють собою одну з найбільш нових форм контролю громадян за діяльністю місцевих органів та посадових осіб, підвищують їх відповідальність перед населенням [21; c. 34]. У подальшому важливим є розгляд повноцінності реалізації цих функцій у повсякденному житті органів місцевого самоврядування в Україні.

У процесі становлення партійної  системи України в 90-ті роки минулого століття територіальні партійні осередки не мали значного впливу на місцеві  представницькі органи влади. Про вкрай  низьке значення партій у місцевому  виборчому процесі з 1990 до 2006 років свідчать і статистичні дані. Адже «за підсумками виборів 1994 року тільки 4,7% місцевих депутатів були членами партій, після 1998 року партійність місцевих обранців збільшилась усього до 7,64%» [22; c. 72]. Відповідні результати можна пояснити загальною слабкістю на той час партійної системи України на національному рівні, яка переживала період становлення більшості політичних партій та об'єднань. Тож невисока результативність представників політичних партій на місцевих виборах виглядає закономірною, адже керівники новостворених партійних осередків першочергово намагалися потрапити дo Верховної Ради. Крім того, законодавство ще не ставило чітких вимог до кількості зареєстрованих місцевих осередків і в багатьох партій у значній частині регіонів їх просто не було.

Розвиток виборчої системи до місцевих рад в Україні постійно супроводжувався проблемою проведення місцевих виборів одночасно з парламентськими, оскільки виборча риторика партій та увага виборців, як правило, зосереджувалася на загальнодержавних проблемах, знижувався акцент електорату на місцевих кандидатах, що не сприяло ефективному розвитку політичної відповідальності як на індивідуальному, так і на колективному представницькому рівні.