Визначення ефективності органів місцевого самоврядування в залежності від типу виборчої системи

2006 рік став відправною точкою  в побудові нових політичних відносин. Партії отримали фактично монопольне становище на місцевих виборах. «Територіальні партійні осередки, що виграли вибори до регіональних представницьких органів влади, отримали можливість через своїх представників безпосередньо впливати на вирішення питань місцевого значення» [23; c. 76].

Політична структуризація в місцевих радах дещо пришвидшила їх роботу у сфері організації рішень, чимало місцевих рад стали частіше проводити  сесії. Однак, за такими мотивами часто  проглядаються особисті інтереси або догоджання їх політичному керівництву. Партизація місцевих рад призвела до того, що місцеві ради часом намагалися «вирішувати» питання, що не належать до їх компетенції (статус державної мови, питання міжнародного вибору України тощо). Поряд з тим пропорційна виборча система дала можливість місцевим осередкам політичних партій маніпулювати загальнодержавними показниками на свою користь, сховатися від політичної відповідальності за вивісками блоків, ініціювати формально громадські виборчі проекти для вирішення власних політичних цілей.

Впровадження пропорційної виборчої системи на місцевих виборах  депутатів  обласних, районних, міських, районних у містах рад призвело до фактичного знищення персональної відповідальності депутатів рад відповідних рівнів. «Партизація місцевих рад породила ряд проблем: відірваності депутатів від виборців, фактично кулуарної виборчої ротації місцевих представницьких органів, демократичного формування місцевих виборчих блоків, непредставлення спільних інтересів багатьох територіальних громад у районних та обласних радах та ін» [24; c. 133]. Крім того, чимало положень законодавства про місцеві вибори досі орієнтовані на мажоритарну виборчу систему.

Чинний Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» визначає таку структуру виборчої системи на місцевому рівні:

- мажоритарна система  відносної більшості в одномандатних  виборчих округах – для обрання  депутатів сільських, селищних  рад і сільських, селищних, міських голів; для обрання половини складу Верховної Ради АР Крим, обласних, районних, міських, районних у містах радах;

- пропорційна виборча  система із закритими списками  у багатомандатних виборчих округах  – для обрання половини складу Верховної Ради АР Крим, обласних, районних, міських, районних у містах радах [20; c. 62-64].

Теоретично змішана  виборча система повинна поєднувати у собі переваги мажоритарної та пропорційної. У нас же, навпаки, аналізуючи чинні  нововведення у законодавство про місцеві вибори, складається враження, що вони органічно поєднали недоліки цих систем.

Стаття 35 реформованого  в липні минулого року Закону лише формально декларує відхід від суто пропорційного принципу розподілу  влади у місцевих радах. Фактично ж нова норма ситуацію не змінює, адже право висунення кандидатів у ці ради по мажоритарних округах мають лише місцеві організації партій. Це нововведення прямо суперечить статті 38 Основного Закону, згідно з якою громадяни мають право вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування. Як бачимо, зміни до Закону не зменшили залежність депутата місцевої ради, міського голови від політичних партій і не наблизили їх до громадян. Основними суб’єктами виборчого процесу (серед тих, які борються за владу) залишаються партії, які обмежують вибір громадян тими кандидатурами, висунути яких вважають за потрібне.

Останні роки засвідчили повну нездатність «пропорційки»  забезпечити ефективне самоврядування на місцях. Спробуємо коротко узагальнити недоліки даної системи у контексті ефективності роботи місцевих рад:

1. Підміна реальних  справ ідеологічним просторікуванням.

Після 2006 року партійні списки радикально змінили специфіку роботи рад. Адже коли люди голосують за партію, вони вибирають певну політичну платформу (позиція щодо мовного питання, проблема звовнішньополітичної орієнтації тощо), безвідносно до того, що ця політична сила пропонує на місцевому рівні. Насправді ж місцеве самоврядування – це, насамперед, водопостачання, каналізація, вивіз сміття, утримання житлових будинків, транспорт, об’єкти торгівлі тощо. Ніхто, крім органів самоврядування, не може забезпечити цього комплексу заходів. Партії вживають риторику загальнодержавного характеру і дуже рідко проявляють ініціативи у питаннях муніципальних. «Голосуючи на місцевому рівні за партійними списками, громадяни вибирають не сумлінних виконавців, що забезпечують утримання інфраструктури міста, а за бренд певної політичної сили, від чого в місті не стане чистіше і тепліше» [25; c. 345].

2. Падіння рівня роботи  органів місцевого самоврядування  з населенням

Місцеві ради повністю формуються (а відтак і контролюються) політичними  партіями. У виборчому законі не прописано вимог кваліфікаційного характеру до депутатів місцевих рад, а зважаючи на «чолобитний» статус депутатів, їх цінність як управлінців практично нульова. При закритих списках виборець, голосуючи за партію, може зовсім не знати людей, які складають ці списки. Коли ж депутат іде на вибори по «мажоритарці», так чи інакше, його особиста роль та відповідальність зростають в рази, як і вимоги до кандидата: він, принаймні, повинен вміти розмовляти з людьми. «Останні ж роки ми мали змогу спостерігати комічну ситуацію, коли в окремих областях на виборах до місцевих рад майже не велися передвиборчі кампанії, адже електорат у будь-якому разі, наприклад, у Луганську голосуватиме за Партію Регіонів» [26; c. 68]. Відтак робота органів місцевого самоврядування з громадами впала у рази.

3. Відсутність реального  територіального представництва.

У діючому Законі до кандидатів у депутати місцевих рад немає  вимоги реєстрації на території громади, яка належить до певної територіальної одиниці. Якщо ж у ради можуть проходити  люди, які ніколи й не проживали  на території даної територіальної громади, то як вони можуть адекватно захищати інтереси цієї громади? Разом з тим депутата місцевої ради, який проходить за партійними списками, практично неможливо відкликати через його сильний зв’язок не з громадою, а з партією (цей зв'язок залишається таким попри відміну імперативного мандату для депутатів місцевих рад). Колізія в законодавстві полягає в тому, що депутата, навіть якщо й можна виключити з партії, неможливо виключити з фракції відповідної партії у місцевій раді, адже цілісної картини правового зв’язку депутата й партії поки що не вироблено.

4. Зростання конфліктності  між міськими головами та радами.

Те, що депутати міської  ради є дуже залежними від політичних партій, а міський голова обирається за мажоритарною системою, створює  високий ризик того, що ці суб’єкти будуть належати до різних політичних сил та йтимуть на конфронтацію одне з одним. Тому будь-який міський голова змушений заручатися прихильністю депутатів ради ще на початку своєї каденції. Причому заручитися можна будь-якими засобами: елементарним підкупом чи навіть вступом до політичної сили, якою представлена більшість у раді.

5. Монополізація публічної  влади в регіонах.

У багатьох областях є  вірогідність того, що в радах не просто більшість, і навіть не 2/3, а  майже 100% місць можуть займати представники однієї партії. В такому разі населення платить податки не за управління справами громади, а за втілення партійних програм.

Охарактеризувавши структурні елементи виборчої системи України, спробуємо проаналізувати, яких наслідків  слід очікувати від використання саме такого їх набору в сучасних умовах українського політичного процесу. Зупинімося на трьох ключових аспектах – артикуляції інтересів, репрезентації електоральних груп, відповідальності перед народом.

1. Попри те, що артикуляція  інтересів є однією з пріоритетних функцій будь-якого законодавчого органу, можливість її здійснення на законодавчому рівні багато в чому визначається саме виборчою системою. Уже сьогодні можна констатувати: надання пасивного виборчого права виключно політичним партіям, котрі переважно є або постійно діючими організаційними додатками фінансово-промислових груп, або різновидами виборчих проектів, означає позбавлення інших форм системної, організованої участі громадян права на боротьбу за парламентське представництво. Намагання обмежити політичну активність рамками інституту, об’єктивно не здатного задовольнити вимоги цієї активності, означає ізоляцію значної частини політичних інтересів і втрату ними можливості бути задоволеними.

2. Репрезентація (один  із безумовних принципів будь-яких виборів) відображає відповідність структури новообраного парламенту та представлених у ньому політичних сил тій електоральній підтримці, яку вони змогли здобути на виборах. Оскільки вітчизняна партійна система має яскраво виражений регіональний характер, питання репрезентації набуває виключної значущості. Однак здебільшого цей недолік є важливий для аналізу парламентської ефективності.

3. Відповідальність  у  цьому разі має суто допоміжний  характер. Зміна виборчої системи  зі змішаної на пропорційну (або її сьогоднішній змішпно-порпорційний варіант) змінила й сам принцип відповідальності. Якщо раніше половина складу місцевих рад, обрана за принципом відносної більшості в одномандатних виборчих округах, хоч і формально, однак відповідала перед своїми виборцями за здійснення представництва за мандатом народу та відповідної частини територіальної громади, то за нинішніх умов відповідальність має партійний, колективний, а не індивідуальний характер. Європейська практика засвідчує: у разі невиконання політичною партією взятих на себе зобов’язань, вона втрачає мандат довіри на наступних виборах, опиняючись або в парламентській опозиції, або взагалі поза межами парламенту. Але в Україні такий механізм відповідальності не спрацьовує. «Проте принцип відповідальності міг би цілком реалізовуватися у відносинах між народними обранцями й виборцями за умов імперативного мандата, який забороняє народним обранцям, котрі балотувалися за списком партії, змінювати свою фракційну належність у законодавчому органі» [27; c. 43] Утім, слід підкреслити: практика використання такого мандату є суперечливою й у демократичних країнах Заходу не вважається демократичною.

Таким чином нагальним  є розгляд потреб реформування виборчої системи відповідно до вимог ефективної діяльності органів місцевого самоврядування. Серед можливих варіантів доцільно виділити наступні:

Варіант перший – запровадження  поліномінальної мажоритарної виборчої системи. Із трьох основних її різновидів, застосовуваних у світовій практиці, найприйнятнішою видається система єдиного голосу, що не передається. А система єдиного голосу, що передається, мало сприяє посиленню позицій партій, відтак і формуванню справді дієздатної ради. Система з обмеженою кількістю голосів надає середнім за впливом партіям значні переваги, водночас позбавляючи їх найвпливовіші та маловпливові політичні сили. До того ж система з обмеженою кількістю голосів і система єдиного голосу, що передається, значно ускладнюють сам процес виборів і роблять його дорожчим. Пропонована ж система створює умови для посилення впливу потужних партій, але не за рахунок усунення від представництва маловпливових політичних сил, як це відбувається за пропорційної системи, а також забезпечує максимально тісний зв’язок народних обранців з електоратом. Разом із тим, згадана система доволі проста та зрозуміла виборцям, що певною мірою може сприяти зростанню політичної активності українських громадян і підвищенню рівня їхньої правової й політичної грамотності.

Отже, за пропонованої системи  механізм виборів матиме такий вигляд. Виборець, маючи один голос, голосує в окрузі, величина якого становить 4–8 місць. Після підрахунку голосів переможцями стають кандидати, котрі набрали відносну більшість голосів. У разі, коли два і більше кандидатів набрали однакову кількість голосів, щодо них проводиться повторне голосування.

Варіант другий – запровадження  пропорційної виборчої системи з  відкритими списками. Ця система дасть  значно більшу свободу вибору виборцям, зробить представництво особистішим, ніж за нинішньої пропорційної системи з жорсткими списками, дозволить формувати парламент лише з тих особистостей, котрі відомі виборцям і мають їхню безпосередню підтримку. За такої виборчої системи роль партійних лідерів істотно знижується, якщо не переводиться нанівець, а роль народу та громади, натомість, зростає, що підвищує роль виборів як форми безпосередньої влади народу.

Запровадження пропонованої системи потребує істотних змін теперішньої. Необхідно децентралізувати виборчу  систему, сформувавши виборчі округи в регіонах. Це дасть змогу враховувати як місцеві, так і загальнодержавні інтереси. Орієнтовну величину виборчого округу треба встановити на рівні 12–18 мандатів (450:25=18; ця цифра коригується з урахуванням виборців з двох міст республіканського підпорядкування та неоднакової кількості виборців у регіонах – для однакової «ваги» голосів). Щодо виборчої квоти, то квота Друпа (кількість голосів округу поділена на величину округу плюс 1; обчислюється на числовій основі, а не за часткою голосів у відсотках) видається оптимальним варіантом. За неї практично зникає проблема нерозподілених і додаткових мандатів.

Варіант третій – запровадження  «зв’язаної» змішаної виборчої системи. За неї механізм голосування й  підрахунку голосів матиме такий  вигляд. Кожен виборець має один голос і голосує в одномандатному окрузі за конкретного кандидата, висунутого від партії. Переможець у кожному окрузі визначається за мажоритарною системою відносної більшості. Після цього підраховується кількість голосів (у відсотках), набрана кандидатами від тієї чи іншої партії в цілому по країні. Відповідно до частки отриманих кожною партією голосів визначається кількість місць, на котрі партія мала б право претендувати за пропорційної системи в цілому по країні (тобто загальна кількість депутатських мандатів множиться на частку голосів, набраних кожною окремою партією). Потім кількість отриманих в одномандатних виборчих округах мандатів віднімається від кількості мандатів, на які партія могла б розраховувати за умов пропорційного представництва. Це число й буде кількістю депутатських місць, що їх партія реально отримає у парламенті.