Развитие налоговой политики в России

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.Особенности налоговой политики на современном этапе.

 

На современном этапе развития российской экономики проблема недостаточности  бюджетных доходов в значительной мере упирается в нерешенность многих вопросов налогового администрирования. По данным Счетной палаты РФ, согласно заявлению заместителя главы  этого ведомства В.Горегляда улучшение администрирования налогов в будущем 2012 году может принести российскому бюджету 200 млр.руб.

На сегодняшний день к наиболее острым проблемам налогового администрирования  относится создание налогоплательщиками  различного рода схем минимизации налогообложения. Применение подобных схем не только усложняет  налоговое администрирование и  негативно отражается на поступлении  доходов бюджета.  Нарушается баланс интересов в конкурентной борьбе: организации, не применяющие схем, находятся в менее благоприятных финансовых условиях, что обуславливает для них необходимость либо переходить в теневую экономику, либо использовать эти или подобные схемы. В существенной мере нерешенность данной проблемы связана с отсутствием в налоговом законодательстве четкого разграничения таких понятий, как налоговое планирование и налоговая оптимизация. В связи с неясностью ситуации одни налогоплательщики применяли и продолжают успешно применять подобные схемы минимизации налогов, другие по решению арбитражных судов вынуждены возвращать в бюджет сэкономленные финансовые ресурсы плюс платить пени и штрафы. Решение этой проблемы необходимо не только с точки зрения научной теории, в этом нуждается, прежде всего, практика.

Общеизвестно, что стремление налогоплательщика  уменьшить сумму налогов является объективной реальностью. И сделать  это можно двумя путями: нарушая закон и не нарушая его. Вместе с тем в нынешней редакции Налогового кодекса нет ответа на вопрос: имеет ли место налоговое правонарушение в условиях создания налогоплательщиками различного рода схем, основной целью которых является существенная минимизация налоговых платежей при соблюдении действующего законодательства?

При создании подобных схем, получивших название “серых”, как правило, не допускается нарушений не только налоговых, но и других законов. При этом размеры налоговых обязательств налогоплательщиков существенно снижаются. Это положение в настоящее время определяется как “агрессивное использование налогового законодательства”. Сегодня решения о начислении (или о неначислении) налогоплательщикам, применяющим подобные схемы, дополнительных налогов принимаются налоговыми органами и арбитражными судами исходя из их субъективного понимания сути данной конкретной проблемы. В течение последних лет данная проблема решается не через внесение поправок в Налоговый кодекс, а в основном в судебном порядке, несмотря на отсутствие в стране прецедентного права. В частности, в налоговую практику вводилось такое понятие, как “недобросовестный налогоплательщик”, которое использовалось и налоговыми органами, и арбитражными судами при разрешении спорных ситуаций. В настоящее время и судебные, и налоговые органы руководствуются перечнем обстоятельств, которые могут свидетельствовать о необоснованности полученной налогоплательщиком налоговой выгоды. В результате происходит подмена законодательных актов правовой позицией судебных органов, которые в рамках толкования существующих норм вводят новые, что в налоговом законодательстве вряд ли правомерно. Правоприменительная практика, а также судебные решения должны руководствоваться налоговым законодательством, которое, в свою очередь, должно быть законом прямого действия. Тогда и предпосылок для судебного разбирательства спорных вопросов станет меньше. Поэтому в часть 1 Налогового кодекса РФ необходимо внести поправки, регулирующие вопросы создания и осуществления схем по минимизации налоговых платежей.

Вообще принятие Федерального закона №227-ФЗ, который вступает в действие с 1 января 2012 г, следует признать крупным  прорывом в создании благоприятной  обстановки во взаимоотношениях налогоплательщиков с государством.² Данный закон построен практически на тех же правилах, которые существуют в мировой практике налогового контроля за ценообразованием, в частности, в Европе и США. Можно с полным основанием констатировать, что введение новых правил контроля за трансфертным ценообразованием- это показатель того, что российское налоговое законодательство движется в направлении развитых юрисдикций. Согласно новым правилам существенно уменьшается круг контролируемых налоговыми органами сделок при одновременном расширении критериев признания лиц взаимозависимыми. Закон вводит понятие рыночного интервала цен и рентабельности вместо допустимого 20- процентного отклонения от рыночной цены. Устанавливаются принципиально новые механизмы налогового регулирования-соглашения о ценообразовании. Одновременно для налогоплательщиков вводится существенное количество новых требований и обязанностей. В первую очередь следует выделить необходимость подготовки документации по трансфертному ценообразованию, введение новых методов, в соответствии с которыми они могут рассчитывать цены для целей налогообложения и определять, установлены ли они на рыночном уровне. В том случае если после применения предусмотренных в законе методов цена оказывается за пределами “ коридора” рыночных цен, налогоплательщику необходимо будет провести корректировку налоговой базы. Данный закон носит в определенной степени фискальный характер, и на данном этапе развития российской налоговой системы это, на наш взгляд, вполне оправдано.

Несмотря на то, что Закон вступил  в действие с 1 января 2012г, первая документация по трансфертным ценам за 2012г может  понадобиться не ранее июня 2013г, с  которого, собственно, и начнется контрольная  работа налоговых органов. В связи с этим все возможные плюсы и минусы этого Закона будут видны практически через два года. Поэтому сегодня невозможно и вряд ли необходимо делать далеко идущие выводы об эффективности только что принятого и еще не успевшего “поработать” Закона. Изложенные вопросы, безусловно, не исчерпывают всех проблем, которые могут возникнуть при практическом применении новых правил ценообразования в целях налогообложения и контроля за их соблюдением. Возможно, и часть изложенных проблем в ходе исполнения Закона может оказаться не столь существенными. Важно другое. Принятие Закона о трансфертном ценообразовании является важной вехой в установлении прозрачных, можно сказать, партнерских отношений государства и налогоплательщиков. Поэтому, на мой взгляд, следует обеспечить безупречную работу предусмотренных в нем механизмов. А для этого необходимы широкое обсуждение каждого положения данного закона и коллективная выработка мер по его дальнейшему совершенствованию.

В настоящее время одной из наиболее актуальных тем является изменение  системы налогообложения недвижимого  имущества. При принятии Налогового кодекса РФ в 1998г³. Предполагалось введение налога на недвижимость как регионального налога. Этот налог должен был заменить три имущественных налога: на имущество физических лиц, на имущество организаций и земельный налог. Новый налог должны были бы уплачивать физические и юридические лица с рыночной стоимости недвижимости. С целью апробации такого механизма в 2000-2004гг. в Твери и Великом Новгороде был проведен эксперимент, который, надо признать, фактически провалился в Твери, а в Новгороде дал, в целом, негативные результаты.

С учетом этого в 2004г. Государственной  Думой в первой чтении был принят законопроект о введении местного налога на недвижимость, обьектом обложения которого должны были стать жилые здания, гаражи, а также земельные участки, на которых они расположены. Плательщиками этого налога становились бы физические лица и организации. Таким образом, на региональном уровне оставался налог на имущество организаций ( со всего прочего имущества), а на местном- земельный налог с организаций(земельных участков, на которых расположено прочее имущество), а также с физических лиц- собственников незастроенных земельных участков, сельхозугодий, земель промышленного назначения. В ходе первого чтения было высказано много замечаний, проект рекомендовали доработать. Доработка продолжается до сих пор, несмотря на то, что в каждом Бюджетном послании Президента РФ ( в том числе последнем) указывается на необходимость введения единого налога на недвижимость.

В качестве аргументов в пользу введения единого налога на недвижимость приводятся ссылки на мировой опыт, а также  достаточно неубедительные утверждения  о том , что единый налог будет более эффективен как сточки зрения фискальной, так и с точки зрения механизма его администрирования. По моему мнению, ссылки на мировой опыт, мягко говоря, некорректны. Модели налогообложения недвижимого имущества в разных странах значительно различаются, например, в США взимается единый налог на недвижимость в виде земельно-имущественного комплекса, а во Франции взимается три налога на местном уровне и один(налог на состояния)- на общегосударственном уровне. Каждая страна выбирает свой путь. Беспристрастный и внимательный анализ зарубежного опыта не дает оснований для однозначного вывода о преимуществах от введения единого налога на недвижимость вместо группы налогов. Не получается и упрощенного порядка администрирования единого налога на недвижимость. При регулярном перерасчете налоговой базы более вероятным представляется рост расходов на налоговое администрирование, которые могут оказаться сопоставимыми с поступлениями налога в бюджет. Кроме того, обложение жилой недвижимости, принадлежащей юридическим и физическим лицам, одним налогом вызовет много трудностей при определении налоговой базы и ставки налога как такового. В соответствии с действующим налоговым законодательством налог на жилое имущество с кадастровой стоимостью до 300 тыс. руб, принадлежащее физическому лицу, взимается по ставке, не превышающей 0,1%, а также же имущество, принадлежащее юридическому лицу, облагается налогом по ставке 2,2% от балансовой стоимости имущества. Таким образом, если не учитывать механизм определения налоговой базы, ставки различаются в 22 раза. Поскольку балансовая стоимость отличается от кадастровой( на начальном этапе эксплуатации обьекта) в 10-15 раз, в зависимости от региона, можно сделать вывод, что налоговая нагрузка физических и юридических лиц по отдельным обьектам жилой недвижимости может отличаться в 200-300раз. Таким образом, для того чтобы обьединить в один налог жилую недвижимость и физических, и юридических лиц, придется существенно понижать налоговую нагрузку юридических лиц за счет повышения налоговой нагрузки физических лиц, что противоречит социальной и регулирующей функции налога. Следует также отметить, что механизм определения налоговой базы по данным бухгалтерского баланса наиболее оптимален для юридических лиц и абсолютно неприемлем для физических. Таким образом, в случае обложения жилой недвижимости юридических и физических лиц одним налогом для каждого вида налогоплательщиков придется устанавливать разные ставки и использовать различные механизмы определения налоговой базы.

В результате введение налога на недвижимость не только упростит, а скорее усложнит администрирование налогов с  недвижимости, а существующая система, при которой земельные участки  облагаются отдельным налогом, а  прочее недвижимое имущество - двумя  разными налогами, в зависимости  от вида плательщиков, может оказаться  более эффективной и предпочтительной. Однако действующий в настоящее  время налог на имущество физических лиц был введен еще в 1991г. и  в настоящем виде не выполняет ни одной из важнейших функций налога⁴. Его фискальное значение ничтожно мало: поступления в консолидированный бюджет РФ составляют менее 0,1% налоговых доходов. Регулирующая функция также практически никак не проявляется. С точки зрения реализации распределительной (социальной) функции налог является несправедливым, и выгоды от него получают владельцы дорого жилья. Контрольная функция полностью не выполняется вследствие отсутствия кадастра и системы регистрации недвижимости, принадлежащей физическим лицам, что приводит к наличию огромного числа незарегистрированных, под предлогом незавершенности строительства, объектов.

В январе-августе 2010г. в консолидированный бюджет Российской Федерации (консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации) поступило 1103,6 млрд.рублей налога на доходы физических лиц, что на 4,8% больше, чем за соответствующий период предыдущего года. В августе 2010г. поступление налога на доходы физических лиц составило 137,0 млрд.рублей, что на 20,8% меньше, чем в предыдущем месяце.

 

ПОСТУПЛЕНИЕ НАЛОГА НА ДОХОДЫ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ⁵ 

 

	Январь-август  2010г.		Справочно   январь-август 2009г.
	млрд.  рублей	в % к   итогу	млрд.  рублей	в % к   итогу
Всего	1103,6	100	1052,7	100
из них:      с доходов, полученных физическими  лицами,         являющимися налоговыми резидентами         Российской Федерации в виде дивидендов от         долевого участия в деятельности организаций	24,9	2,3	27,7	2,6
с доходов, облагаемых по налоговой ставке,         установленной п.1 статьи 224 Налогового кодекса         Российской Федерации	1066,4	96,6	1014,0	96,3
с доходов, полученных  физическими лицами,         не являющимися налоговыми резидентами         Российской Федерации	9,0	0,8	9,0	0,9
с доходов, полученных в виде выигрышей  и         призов в проводимых конкурсах, играх и         других мероприятиях в целях рекламы товаров,         работ и услуг, процентных доходов по вкладам в         банках, в виде материальной выгоды от экономии на        процентах при получении заемных (кредитных) средств	3,1	0,3	1,8	0,2

Величина налоговой нагрузки зависит во многом от доходности инвестиционных проектов в отрасли и оборачиваемости капитала, а не от абсолютной суммы уплачиваемых налогов в конкретный момент времени.

Рассмотрение уровня и динамики налоговых доходов бюджетной системы является важным, прежде всего с точки зрения общей конструкции налоговой системы, поскольку позволяет показать, что с ее помощью следует сглаживать колебания доходов, обусловленные волатильностью внешнеторговой конъюнктуры, что, в свою очередь, требует настройки налоговой системы и различных подходов к налогообложению в различных секторах экономики. Ниже приведены данные о величине и структуре доходов расширенного правительства в Российской Федерации (куда входят доходы всех бюджетов и внебюджетных фондов бюджетной системы) в 2008– 2010 годах. Из представленных данных видно, что величина налоговых доходов (рассчитываемая как сумма поступлений всех налогов, сборов, страховых взносов на обязательное государственное социальное страхование и прочих платежей, имеющих квазиналоговый характер), на протяжении последних трех лет существенно снизилась – с 36,2% ВВП в 2008 году до 31,7% ВВП по итогам 2010 года ( см. Таблицу 2).

При этом по-прежнему существенную долю доходов бюджета продолжают составлять доходы, получаемые от обложения налогами и пошлинами добычи и экспорта нефти и нефтепродуктов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                                                                Таблица 2

 

Доходы бюджета  расширенного правительства Российской Федерации в 2008 – 2010 гг. (% ВВП)⁶

 

	2008	2009	2010
Доходы всего	38,8%	35,1%	35,3%
Налоговые доходы и платежи	36,2%	31,0%	31,7%
в том числе
Налог на прибыль организаций	6,1%	3,3%	4,0%
Налог на доходы физических лиц	4,0%	4,3%	4,0%
Налог на добавленную стоимость	5,2%	5,3%	5,6%
Акцизы	0,8%	0,9%	1,1%
Таможенные пошлины	8,4%	6,5%	6,4%
Налог на добычу полезных ископаемых	4,1%	2,7%	3,2%
Единый социальный налог и страховые  взносы	5,5%	5,9%	5,2%
Прочие налоги и сборы*	1,9%	2,2%	2,2%