Сутність організації та формування міжнародних стандартів місцевих фінансів

У наш час  у самому загальному вигляді можна  виділити два типи моделей міжбюджетних відносин – децентралізований і кооперативний [19].

Децентралізовані  моделі мають такі основні особливості:

1. З трьох  головних функцій державних органів  влади й управління – макроекономічної стабілізації, перерозподілу національного доходу і виробництва державних товарів і послуг (звичайно остання називається функцією розподілу ресурсів) – перші дві найчастіше (у крайньому випадку – цілком) належать до сфери діяльності центрального уряду, а третя поділяється між трьома рівнями влади, але вважається найважливішою в діяльності місцевої влади, що загалом відповідає оптимальній теоретичній моделі міжбюджетних відносин.

2. Наділення  повноваженнями з оподатковування  різних рівнів влади відбувається  відповідно до зазначеного розподілу  функцій. Податковими джерелами  центрального бюджету стають такі види податків, як прибуткові на фізичних і юридичних осіб, а також акцизне і митне оподатковування, тоді як місцеві бюджети задовольняються другорядними джерелами – податками на товари і послуги, майно і земельні ділянки.

3. Визнається високий ступінь фінансової незалежності і самостійності регіональної влади. Це фактично може привести до відмови центрального уряду від контролю за бюджетною діяльністю регіональних органів, байдужому ставленню до проблеми горизонтальних дисбалансів і регіональних бюджетних дефіцитів, відсутності відповідальності щодо їх боргів. Фінансова незалежність і самостійність регіонів забезпечується наданням їм права спільного використання податкових баз.

Іноді регіони  мають можливість запроваджувати будь-які податки, крім тих, які можуть порушувати міжрегіональну і зовнішню торгівлю держави. Проблема усунення гострих горизонтальних диспропорцій звужується, головним чином, шляхом надання прямих трансфертів найбіднішим категоріям населення.

Однак слід зазначити, що найбільшого поширення у світі набула не децентралізована, а кооперативна модель бюджетного федералізму.

Для даної моделі характерні:

• порівняно більш широка участь регіональної влади в перерозподілі національного доходу і в макроекономічній стабілізації, що веде до тіснішого бюджетного співробітництва місцевих і центральних державних структур;
• підвищена роль місцевої влади в системі розподілу податкових доходів, у тому числі і національних;
• активна політика горизонтального бюджетного вирівнювання, підвищена відповідальність центру за стан місцевих державних фінансів, рівень соціально-економічного розвитку територій, що веде до посилення контролю з боку центру і деякого обмеження самостійності місцевої влади (у крайньому разі це може виражатися у високому ступені централізації керування і перетворенні органів місцевої влади фактично в представників центральних структур).

Кооперативні  моделі міжбюджетних відносин використовують багато європейських держав, і насамперед Скандинавські країни.

Кооперативна  модель дає змогу використовувати такі основні інструменти бюджетного вирівнювання: розподілу податкових доходів за рівнями влади; загальних трансфертів; спеціальних трансфертів. Створення ефективного механізму вирівнювання багато в чому залежить від вироблення компромісних рішень з таких питань:

Мета вирівнювання. Вибір формули розподілу трансфертів  зв’язаний з тим, яке ставиться  завдання: вирівнювання стартових умов (підвищення рівня доходів, податкового  потенціалу) чи рівня споживання державних  послуг (дотаціювання витрат відповідно до фінансових потреб). При їх одночасній постановці потрібно вирішити питання пріоритетності.

Масштаби горизонтального  вирівнювання. Їх необхідно визначити, оскільки бюджетне вирівнювання допускає збільшення ресурсів одних регіонів за рахунок інших, а це може призвести до посилення утриманських настроїв одержувачів і ослаблення фіскальної зацікавленості донорів.

Традиційно  бюджетні трансферти поділяються на три види: дотації, субвенції, субсидії. Проте лише останнім часом з’явилися спроби чітко розмежувати ці види, спираючись на які можна зробити висновок: у різних країнах один і той самий вид бюджетних трансфертів може називатися по-різному. Так, у деяких країнах бюджетні дотації складаються з кількох різних трансфертів, що надаються за певних умов місцевим громадам: у Росії – це бюджетна дотація, федеральний трансферт; у Франції – глобальна дотація на функціонування, дотація на компенсацію податкових пільг та зниження ставок оподаткування, фонд компенсації ПДВ. У деяких країнах – це трансферт, який називається по-різному: у Німеччині – додаткові дотації для земель та ключові дотації для комун; у Польщі – генеральна субвенція; у Швеції – незв’язана субсидія. Аналогічні розбіжності є характерними і для бюджетних субсидій: у Німеччині їх називають допомогою, дотацією; у Франції – це спеціальні субвенції, глобальна дотація на устаткування; у Польщі – спеціальні дотації; у Швеції – цільові субсидії. Бюджетні субвенції в Росії існують під своєю назвою; у Німеччині – це цільові дотації для комун; у Франції – глобальна дотація на децентралізацію; у Польщі – спеціальні дотації [17].

У законодавстві  розглянутих країн не дається  розгорнутого визначення кожного з  видів практикованих бюджетних  трансфертів, а вказується лише те, з якою метою подається певний вид допомоги. Так, відносно додаткових дотацій землям Німеччини написано: «Федерація за рахунок своїх коштів надає слабким у фінансовому відношенні землям дотації для додаткового покриття їх загальних фінансових потреб». В Адміністративному кодексі Франції про глобальну дотацію на децентралізацію сказано лише те, що вона надається для компенсації витрат при передачі повноважень зверху вниз, якщо видатки не компенсуються передачею податків тощо. Конкретні елементи механізму надання бюджетних трансфертів визначаються або спеціальними законами, або найчастіше інструктивними матеріалами Міністерства фінансів. Так, у Франції щорічно видається «Бюджетний путівник для комун, департаментів та регіонів», у якому фіксуються умови надання бюджетних трансфертів у поточному фінансовому році та розподіл їх загальної суми згідно з законом про бюджет на поточний рік.

Якщо взяти  за вихідний підхід до класифікації бюджетних  трансфертів щодо їх джерел, механізмів розподілу та ступеня свободи  використання, що практикується фахівцями з місцевих фінансів, то аналіз матеріалів дає змогу з’ясувати найзагальніші особливості системи бюджетних трансфертів.

Формування  фонду бюджетних трансфертів може здійснюватися як:

а) часткові відрахування від одного або кількох податків, що надходять до держбюджету;

б) щорічні асигнування  з держбюджету;

в) обсяг видатків місцевих громад.

Загалом вважається, що стабільнішою частиною бюджетних  трансфертів є ті, джерело яких прив’язане до доходів державного бюджету. У країнах із стабільною економікою бюджетні трансферти, що мають природу бюджетних дотацій, фінансуються саме з такого джерела. Що стосується зв’язаних бюджетних трансфертів, то найбільш підходящим для них джерелом є видатки бюджету залежно від обсягу місцевих видатків.

Світова практика виділяє такі методи розподілу бюджетних трансфертів:

• пропорційно доходам місцевої громади;
• багатофакторна формула;
• компенсація фактичних видатків місцевих громад;
• як частина річного бюджету місцевих громад.

Для розподілу  бюджетних дотацій найчастіше застосовуються другий та четвертий методи; для зв’язаних бюджетних трансфертів — перший та третій.

При розподілі дотацій  більшість країн надає перевагу формулам, оскільки вони дають змогу  об’єктивніше оцінити потребу місцевого  бюджету в централізованій підтримці. Однак сама по собі формула ще не вирішує проблеми, оскільки дуже важливий набір критеріїв, урахованих у ній, та значення їх ваги. За винятком Франції та Швеції в усіх країнах мало не щорічно відбувається перегляд та уточнення формул.

Ступінь свободи місцевих органів влади у використанні вертикальних трансфертів визначається співвідношенням між зв’язаними бюджетними трансфертами (бюджетні субвенції та субсидії) та незв’язаними. Чим більше частка бюджетних дотацій у бюджетних трансфертах, тим більшу свободу мають місцеві громади. У країнах із стабільною економікою та розвинутими тра диціями самоврядування, саме бюджетні дотації відіграють головну роль (Німеччина, Франція, Швеція), тоді як у країнах, що трансформуються, найчастіше – зв’язані бюджетні трансферти (Польща, Росія). Також необхідно відзначити, що в країнах унітарного типу (Франція, Польща) – більша частка бюджетних трансфертів, тоді як у федеративних країнах (Німеччина, Росія) – вона нижче.

У деяких країнах  система бюджетних трансфертів доповнюється горизонтальними бюджетними трансфертами, що характеризують відносини між бюджетами одного рівня. Такі системи горизонтального вирівнювання існують насамперед у розвинутих країнах. Найбільшого рівня розбудови цих інструментів досягнуто в Німеччині та Швеції.

Ефективність функціонування системи бюджетних трансфертів  в окремих країнах прямо пов’язана  зі ступенем досконалості та усталеності  нормативної бази, що їх регулюють. Рівень нормативної закріпленості  бюджетних трансфертів у різних країнах дуже відрізняється. Серед країн із сформованою нормативною базою, яка переглядається дуже рідко, можна відзначити Німеччину, Францію та Швецію. Так, у Німеччині визначення основних видів бюджетних трансфертів землям закріплені в Основному Законі (так звана Фінансова конституція). У Франції основні види бюджетних трансфертів визначаються спеціальними законами, які зведені в Адміністративний кодекс з місцевого самоврядування [19].

Вирівнювання здійснюють або для створення всім учасникам  однакових стартових умов (вирівнювання податкового потенціалу), або для забезпечення рівного розподілу між ними кінцевих результатів (досягнення стандартного рівня споживання державних послуг на всій території). Тією чи іншою мірою всі країни намагаються вирішувати обидва завдання. При цьому держави з розвинутою децентралізованою системою правління роблять наголос на вирішенні першого завдання, тоді як країни, що дотримуються унітарних традицій, – другого.

1.3. Правова природа міжнародних стандартів місцевого самоврядування

Проблематика  місцевих фінансів постійно перебуває  в центрі уваги наукових досліджень. При цьому у їх вивченні й аналізі  фактично завжди має місце певна  частина міжнародних стандартів. Це викликано, як наголошується, потребою створення «сильних місцевих бюджетів» та «заможної держави», що обумовлює необхідність «формування сучасної активної бюджетної політики» [13, с.3]. Бюджет та бюджетна політика найбільшою мірою визначають характер місцевих фінансів та стан регіонального розвитку [20].

В системі місцевих фінансів такі компоненти, як бюджет, податки та трансферти займають чільні позиції. І всі вони інтерпретуються міжнародними стандартами організації місцевих фінансів. Найбільший обсяг уваги, як правило, відводиться Європейській хартії місцевого самоврядування. Розглядаються основні принципи і засади місцевих фінансів [18, с.67]. Наголошується на потребі врахування та реалізації принципів організації місцевих фінансів самоврядних органів [5, с.ЗЗ]. Аналізуються вимоги щодо створення ефективної системи місцевих фінансів, вказується нагальність їх адекватного сприйняття та, особливо, практичного втілення [17, с.13]. Це доводить про підвищений інтерес до місцевих фінансів та закладає фундамент для їх дослідження із врахуванням міжнародних стандартів.

Організація місцевих фінансів ґрунтується, насамперед, на таких поняттях, як територіальна громада та місцеве самоврядування. Саме органи місцевого самоврядування покликані забезпечити належну ефективність фінансового механізму в інтересах територіальних громад.

Місцеве самоврядування можна визначити як політичний інститут, визначений критерієм самостійності й незалежності, наділений рисами політичних повноважень у межах політичної компетенції на умовах політичної відповідальності.

При дослідженні  проблем реалізації Україною міжнародних стандартів місцевого самоврядування неможливо не торкнутися проблеми становлення і формування самих міжнародних стандартів такої діяльності, юридичної природи таких стандартів. Практично як стандарти виступають міжнародні норми, що регламентують основні принципи, форми й методи здійснення муніципальної діяльності, прийняті державами світу в рамках міжнародних міждержавних організацій.

Особливостями міжнародних стандартів у цій  сфері є те, що вони регламентують  спільно вироблені державами принципові підходи і міжнародно-легальні принципи становлення, формування і функціонування інституту місцевого самоврядування на території конкретних держав. Закріплення таких положень на рівні співтовариства держав, з допомогою рамкових норм міжнародного права, свідчить про важливість цього інституту не тільки в національному (внутрішньодержавному), а й у міжнародному аспекті, що характеризується актуалізацією і глобалізацією предметів правового регулювання. Отже, міжнародні стандарти функціонування місцевої демократії належать до міжнародних конвенцій спеціального порядку, що встановлюють правила, визнані більшістю держав. Причому в деяких з них зазначається, що міждержавні угоди, що укладаються у сфері управління, прямо зумовлені прагненням досягти «більш сильної єдності» між державами (Преамбула Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 р.) або затверджується, що вони приймаються зі спеціальною метою: «бути для всіх націй стандартом, до якого слід прагнути, намагаючись досягти більш демократичного процесу, поліпшуючи, таким чином, добробут свого населення» (Преамбула Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування 1985 р.).

В аспекті формування міжнародних стандартів інтерес  становить не тільки спільна діяльність держав з розробки основних міжнародних угод концептуального характеру, а й процес одностороннього приєднання держав до вже розроблених міжнародних документів, які включають міжнародні стандарти. Можна стверджувати, що прийняття двома і більше державами міжнародних угод з широкого кола питань міжнародних відносин, їх подальша легалізація і реалізація – це процес розробки, визнання, взяття зобов'язань з виконання і реалізації міжнародних правил поведінки, що мають нормативний, типологічний, стереотипний характер і внаслідок своєї обов'язковості, повторюваності та гіпотетичного передбачення стають стандартами.