Сутність організації та формування міжнародних стандартів місцевих фінансів

Отже, міжнародні стандарти – це норми міжнародного права, які містяться в міжнародних договорах, що розробляються державами в рамках міжнародних міжурядових організацій (ММУО). На процеси розроблення таких норм впливають глобальні тенденції інтернаціоналізації міжнародного життя. Вони опосередковано впливають на внутрішньодержавні й міждержавні відносини, в результаті чого суб'єкти міжнародного права розробляють стандартизовані пра-вила поведінки і визнають їх юридично обов'язковими [12]. Таким чином, між-народні стандарти уявляються як «правовий провісник» майбутньої людської цивілізації, що усвідомлює себе єдиним цілим, вони відбивають якісно новий рівень свідомості людської цивілізації – усвідомлення всесвітньої спільності.

Використання  міжнародно-правових норм і стандартів у нормативному регулюванні організації  і функціонування місцевого самоврядування є дуже своєчасним. Входження України  у світове співтовариство як повноправного  члена наділило її певними обов'язками з реалізації своїх міжнародно-правових зобов'язань не тільки на міжнародній арені, а й у себе в країні. З останнім виникають істотні складності, зумовлені як важкою економічною кризою, в якій опинилася Україна, і, як наслідок, відсутністю матеріальних умов і політичної волі, так і особливостями менталітету народу, який прожив і виростив не одне покоління в умовах тоталітарного мислення, що припускає досить низький рівень і правосвідомості, і правової культури.

Процес створення міжнародних стандартів у Західній Європі виявився відбитком інтеграційних процесів, що відбуваються на території західноєвропейських держав. Ці процеси розпочалися ще з 1949 p., з моменту створення Ради Європи (далі – РЄ) – регіональної ММУО, що об'єднує сьогодні 43 держави континенту. Домінантою філософської ідеї РЄ є права людини, їх визнання в рамках держав, а також охорона і захист на внутрішньодержавному і міжнародному рівнях. Це знайшло своє закріплення у ст. З Статуту РЄ, яка говорить, що «кожен член Ради Європи в обов'язковому порядку зобов'язаний визнати принципи верховенства права і здійснення прав і свобод людини всіма особами, котрі перебувають під його юрисдикцією, щиро й ефективно співробітничати в досягненні мети Ради Європи». Свідченням реалізації цієї мети є понад 150 різного роду конвенцій і угод, що обіймають різні аспекти захисту прав людини, охорони навколишнього природного середовища, культури, спорту і фахової освіти.

Невипадково, що проблематика місцевого самоврядування та місцевих фінансів є настільки важливим й актуальними. Підтвердженням цьому є обставина, що вказані питання знайшли своє відображення в низці міжнародних документів, основними серед яких, зокрема, виступають:

• Всесвітня декларація місцевого самоврядування;
• Європейська хартія місцевого самоврядування;
• Європейська хартія міст (Європейська декларація прав міст);
• Декларація щодо регіоналізму у Європі;
• Інші міжнародні стандарти місцевих фінансів.

РОЗДІЛ 2. ОРГАНІЦІЯ ТА ФОРМУВАННЯ МІЖНАРОДНИХ СТАНДАРТІВ МІСЦЕВИХ ФІНАНСІВ

2.1. Всесвітня декларація місцевого самоврядування

Самостійність місцевих самоврядних органів влади, їх фінансова незалежність повинні  бути обов'язковим атрибутом демократичного розвитку держави. Проблематика розвитку місцевого самоврядування за світовими вимірами назріла вже давно. Свідченням цього постало прийняття Всесвітньої декларації місцевого самоврядування.

Всесвітня декларація місцевого самоврядування з'явилася  всього через два місяці після  відкриття для підписання Європейської хартії місцевого самоврядування. Вона була прийнята XXVII Конгресом Міжнародної Спілки місцевої влади (МСМ В) 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія) і значною мірою збігається з положеннями Європейської хартії.

Всесвітня Декларація місцевого самоврядування в 1993 р. була вперше введена автором у науковий оборот, завдяки листуванню з керівництвом МСМВ. Виходячи з того, що МСМВ є однією з найстарших і найавторитетніших МНУО місцевої влади, прийняття нею такого документа мало великий політичний резонанс [2].

Хоча Декларацію прийнято МНУО і тому вона не є документом, обов'язковим для виконання Україною, але становить значний інтерес – адже в ній знайшла свій відбиток і закріплення позиція широких кіл світової громадськості, активістів і спеціалістів муніципального руху з питань становлення і функціонування локальної демократії.

Документ складається  з Преамбули і 11 статей. Формулювання декларації, розроблені на основі Європейської хартії, порівняно з останньою, уявляються більш точними і певними. Само найменування і зміст статей Декларації носить не рекомендаційний, а, переважно, стверджувальний характер, що зумовлено, мабуть, особливостями документа, прийнятого в рамках міжнародної громадської організації. Дійсно, з погляду процесу міжнародного нормоутворення, МНУО не є органами, що виражають волю держав. Але як впливові й масові об'єднання міжнародної громадськості, МНУО концентровано виражають її думку стосовно найважливіших аспектів міжнародного життя, у тому числі й з питань, що становлять значний інтерес власне для держав, як це має місце в даному разі. З огляду на ці обставини, держави змушені рахуватися з такою думкою у процесі як міжнародного, так і внутрішньодержавного нормоутворення.

Преамбула містить  положення про те, що проголошення даної Декларації здійснюється з тим, «щоб вона стала для всіх націй стандартом, до якого необхідно прагнути, з метою досягнення демократичного процесу, поліпшуючи, таким чином, добробут свого населення». Тут же є вказівка генеральному секретареві

МСМВ довести  цей документ до відома тих органів ООН, що розробляють курс політичного розвитку з тим, щоб рішуче впроваджувати в усьому світі принцип і практику місцевого самоврядування.

Звертає увагу, наприклад, положення ст. 1, в якій однозначно, на відміну від Європейської хартії, визначено, що принцип місцевого самоврядування має бути визнано в конституції або в основному законі про урядові структури країни. Стаття 2 Декларації дещо інакше, у ширшому ракурсі, порівняно зі ст. З Європейської хартії, трактує концепцію місцевого самоврядування. Під ним тут слід розуміти «право й обов'язок місцевих органів влади регулювати і вести державні справи (а не значну частину місцевих справ. – Авт.) під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення». Уявляється, що таке визначення місцевого самоврядування, в якому його органи іменуються «місцевими органами влади», по-перше, абсолютизує процес децентралізації управління, а по-друге, відбиває тенденцію до розширення його компетенції за рахунок передачі органам місцевого самоврядування, а не делегування їм, державних повноважень[2].

Особливістю цього  документа є також виділення  питання про міжнародні зв'язки місцевої влади в окрему ст. 10, що, трактуючи  в розширювальному аспекті передбачене  ст. 9 їхнє право на утворення спілок, включає в нього і право на утворення міжнародної спілки місцевих органів влади. Крім того, передбачається право місцевих влад на підтримку зв'язків з їхніми колегами в інших країнах світу з метою взаємного обміну, співробітництва і сприяння міжнаціональній згоді.

Уявляється, що інтенсифікація участі муніципальних спілок України в роботі і заходах МСМВ приведе їх до необхідності активізувати свою діяльність з легалізації положень Всесвітньої декларації місцевого самоврядування всередині країни, зокрема, як у частині розширення компетенційної бази, так і в частині легалізації міжнародного співробітництва. Прикладом виявлення такої тенденції є прийняття Асоціацією міст України в 1997 р. Хартії українських міст, що містить багато положень Всесвітньої декларації місцевого самоврядування.

2.2. Європейська хартія місцевого самоврядування

Найбільш повно питання  місцевого самоврядування, організаційно-правових засад їх функціонування, фінансово-економічного забезпечення діяльності розкриваються  в прийнятій слідом за Всесвітньою декларацією місцевого самоврядування іншій міжнародній угоді – Європейській хартії місцевого самоврядування. Сьогодні день це найбільший і найвагоміший документ, який закріплює положення місцевого самоврядування. Європейська хартія місцевого самоврядування укладена державами-членами Ради Європи 15 жовтня 1985 р. в м. Страсбург [3].

Європейська хартія місцевого  самоврядування є логічним завершенням  послідовної серії ініціатив  та багаторічних дебатів, які мали місце  в Раді Європи з 1968 р. Захист та зміцнення місцевої автономії в Європі за допомогою спеціального документа, що містить принципи, яких повинні дотримуватись всі держави демократичного суспільного ладу, відобразив та реально втілив давнє бажання прибічників місцевого самоврядування. Рада Європи, як гарант прав людини та прихильник принципів демократичного управління, постала саме тією організацією інституцією, яка змогла розробити та прийняти такий документ; враховуючи й те, що ще у 1957 р. нею продемонстровано усвідомлення і розуміння важливості та призначення органів місцевого самоврядування; результатом стало створення для них на європейському рівні представницького органу – Постійної Конференції місцевих і регіональних влад Європи.

Метою появи Європейської хартії місцевого самоврядування є  компенсування нестачі спільних європейських стандартів оцінки та захисту прав органів місцевого самоврядування, які є найближчими до населення. Цей документ узагальнив і визначив загальновизнані у Європі принципи реалізації демократичних засад на муніципальному рівні, враховуючи обов'язкове застосування основних правил, що гарантують політичну, адміністративну та фінансову незалежність органів місцевого самоврядування.

Проект Європейської хартії місцевого самоврядування було представлено на 6-й Конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеве самоврядування, зустріч яких відбулася в Римі 6-8 листопада 1984 р. та завершилась одноголосним сприйняттям і погодженням тих принципів, що внутрішньо наповнювали документ.

За своєю  структурою Європейська хартія місцевого самоврядування є невеликим в обсязі документом, що містить концептуальні визначення місцевого самоврядування, обґрунтування необхідності його розвитку і сфери діяльності, організаційні основи функціонування, положення щодо забезпечення правовим та фінансовим підґрунтям, узагальнивши чималі надбання тривалого етапу еволюції місцевого самоврядування, зміцнення його позицій на основі європейського досвіду.

У своїй Преамбулі Європейська  хартія місцевого самоврядування визначає місцеву владу як одну з найголовніших підвалин демократичного режиму та децентралізації влади у державі; структуру, наділену реальними функціями та спроможну забезпечити ефективне і максимально наближене до місцевого населення управління, випливає необхідність їх широкої автономії щодо своїх функцій та відповідне ресурсне забезпечення на їх виконання. Саме питанням фінансового забезпечення місцевих органів влади у Європейській хартії місцевого самоврядування присвячено найбільше уваги: формам та методам мобілізації фінансових ресурсів, принципам їх розподілу та використання, фінансовим відносинам з іншими суб'єктами та в різних секторах, інвестиційним аспектам.

Найголовніші положення  цієї частини Європейської хартії місцевого  самоврядування зводяться до наступного:

• відповідність обсягів фінансових ресурсів обсягу завдань і повноважень місцевих органів влади в межах їх концепції;
• різноманітність та еластичність джерел фінансових ресурсів з метою можливості уникнення впливу інфляційних процесів (окремі податки чи джерела фінансування органів місцевого самоврядування за своєю природою чи з інших причин є відносно нечутливими до впливу інфляції та інших економічних факторів;
• надмірна залежність від них може утворити складнощі для місцевих самоврядних органів, оскільки вартість надання послуг прямо залежить від зміни економічних чинників, хоча навіть у випадку відносної динамічності джерел надходжень такого автоматичного зв'язку може й не бути);
• достатність фінансових ресурсів у рамках вільного розпорядження ними згідно з пріоритетами загальноекономічної політики;
• формування певної частини фінансових ресурсів за рахунок системи місцевих податків і зборів, ставки за якими визначаються місцевим самоврядуванням на основі законодавства (хоча навіть приблизно не зазначається їх питома вага в загальній структурі доходів органів місцевого самоврядування, що має вирішуватися кожною країною окремо з огляду на її фінансово-економічні умови;
• зауважується, що обов'язковою є наявність відповідності між сплаченими податками та одержаними послугами платником податків, а межі щодо повноважень органів місцевого самоврядування в сфері оподаткування не повинні перешкоджати ефективному перебігу місцевих фінансових процесів);
• обов'язковість фінансового вирівнювання як складової фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування, що здійснюється шляхом перерозподілу фінансових ресурсів на користь економічно слабших самоврядних органів, не пов'язуючи будь-які фінансові трансферти з обов'язковістю їх цільового використання, які стосуються фінансування певних категорій витрат, та з дотриманням принципу необмеження свободи дій органів місцевого самоврядування в межах їх власної компетенції (з погляду свободи дій місцевого самоврядування, пакетні дотації чи навіть дотації для конкретних секторів економіки є більш жаданими, ніж дотації, виділені на окремі конкретні проекти);
• наявність доступу до ринку позичкового інвестиційного капіталу як елемента фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування, створення можливостей мобілізації фінансових ресурсів на національному ринку капіталу (проте можливі джерела такого фінансування напряму є залежними від структури ринку капіталу кожної окремої країни, процедур і умов доступу до них) [3].