Сутність організації та формування міжнародних стандартів місцевих фінансів

До Європейської хартії місцевого самоврядування вже  приєдналося дуже багато країн, у 1996 р. це вчинила й Україна. Вимогою Європейської хартії місцевого самоврядування для країн-учасниць є обов'язкове виконання значного обсягу її положень (принаймні 20 з 30 пунктів статей 2-11, 10 з яких повинні належати до викладеного переліку у статті 12 Хартії «зобов'язання»).

Закон України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» ухвалено Верховною Радою України 15.07.1997 р.; її особливість полягає в тому, що Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування без жодних застережень, взявши на себе зобов'язання дотримуватись абсолютно всіх без винятку її положень.

2.3. Європейська хартія міст

Європейська хартія міст (яка включає Європейську  декларацію прав міст) – це документ, ухвалений Радою Європи 18 березня 1992 р. у м. Страсбург. Розглядаючи проблеми муніципального розвитку, центр ваги зміщується на рівень адміністративно-територіальних одиниць – міст. Як зазначається в документі, у європейських мовах «місто» походить від латинського «сміаз» і охоплює дві його основні концепції: 1) матеріальне, археологічне, топографічне і містобудівне поняття – як місце збору людей, населення, громад; 2) історико-юридичне явище, що забезпечує фундаментальне ядро життя в суспільстві. Документ містить Європейську декларацію прав міст і, власне, Європейську хартію міст.

Європейська хартія міст визначає права громадян у Європейських містах; фактично, вона є керівним путівником з питань міського управління, регулюючи  питання різних сфер міського буття (житловий фонд та умови проживання, архітектура, транспортні комунікації та пересування, енергетика, спорт і дозвілля, культура, охорона здоров'я, забруднення і природа в містах та навколишнє середовище, безпека на вулицях і боротьба зі злочинністю, злиденність, політична неупередженість, міжміські взаємовідносини тощо). У Європейській декларації прав міст, досить ґрунтовно перераховано права громадян міст (включаючи всі зазначені; загальний перелік – з 20-ти позицій). Особливо слід вказати на окремі з них – право громадян на участь в управлінні містом, містобудування та питання економічного розвитку міст. Для здійснення вказаних функцій громадяни міст повинні мати відповідні можливості, що дає змогу та передбачає можливість і необхідність органам самоврядування мобілізувати необхідні фінансові ресурси. Європейська декларація прав міст (п. 19) передбачає фінансову незалежність (гарантування державою у законодавчій формі органам місцевої влади одержання необхідних фінансових ресурсів для здійснення визначених документом прав), а також (п. 16) раціональне використання природних ресурсів (використання місцевими органами влади природних ресурсів та корисних копалин ефективним шляхом на користь мешканців міст) [8].

Більше того, місцеве самоврядування є волевиявленням інтересів кожного громадянина особисто: «Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державноївлади та органів місцевого самоврядування» (ст. 38 Конституції України) [7]. Ці положення повністю відповідають вимогам Загальної декларації прав людини (прийнятої Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 р.), за якою кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо чи опосередковано, через вільно обраних представників заради «громадського порядку і загального добробуту в демократичному суспільстві» (ст. 29). Конституційне право населення в Україні на реалізацію місцевого самоврядування забезпечується самостійністю громадян у вирішенні питань місцевого значення, автономністю муніципальних органів влади, конституційною забороною на обмеження прав місцевого самоврядування, що підтримується судовим захистом.

2.4. Декларація щодо регіоналізму в Європі

Асамблея європейських регіонів також ухвалила Декларацію щодо регіоналізму в Європі (м. Базель, 4 грудня 1996 р.), за якою місцеве самоврядування і територіальні громади визначаються «найголовнішими підвалинами демократії» та її невід'ємною складовою в суспільстві, способом «децентралізації і самовизначення шляхом залучення людей до усвідомлення своєї спільності та розширення можливостей їх участі у громадському житті». Важливо, що внутрішній зміст поняття «регіон» означає місцевий (від лат. Кедіопаїіз). Згідно з положенням декларації, розмежування повноважень між державою та місцевим самоврядуванням встановлюється відповідно до принципів «політичної децентралізації та субсидіарності ... функції мають здійснюватись на рівні, максимально наближеному до громадян». Основою фінансової бази самоврядних органів для задоволення потреб місцевого населення є бюджет, а фінансові ресурси в основному складаються з податків, що частково чи повністю передаються державою, а також місцевих податків. Обов'язковою при цьому є наявність ефективної моделі фінансового вирівнювання в контексті виконання місцевими органами самоврядування власних і делегованих повноважень, фінансові розрахунки в якій мають здійснюватись із врахуванням нерівномірності фінансового навантаження в адміністративно-територіальному розрізі на підставі об'єктивних критеріїв.

Визнаючи значущість, яку демократія відіграє на місцевому  та регіональному рівнях, Рада Європи завжди стояла на позиціях захисту  та зміцнення функціональних підвалин органів місцевого самоврядування, що поступово перетворилося на один з ключових напрямів європейської економічної політики та діяльності європейських органів і організацій. Перші кроки на цьому шляху були зроблені ще в 1957 р., коли Рада Європи започаткувала Постійну Конференцію місцевих і регіональних влад Європи. Рішенням Комітету міністрів Ради Європи 14 січня 1994 р. було засновано Конгрес місцевих і регіональних влад Європи, який прийшов на зміну Постійної Конференції, головні позиції якого відобразились у Хартії Конгресу місцевих і регіональних влад Європи, стосуючись здебільшого управлінських аспектів місцевого самоврядування та взаємодії на міжнародному рівні. Аналогічна платформа визначення місцевого самоврядування, формулювання його найважливіших напрямків діяльності міститься також і в «Хартії про регіоналізм» Європейського парламенту» (ухваленій 18 листопада 1988 р.)- Важливо зазначити при цьому, що європейські бачення місцевого самоврядування поруч з регіональним управлінням є невипадковими, адже компетенція органів місцевої влади дуже часто може виходити поза рамки кордонних оточень міст на основі широкої господарської діяльності, її масштабності та всесторонності.

2.5. Інші європейські стандарти місцевого самоврядування

До інших  європейських стандартів місцевого  самоврядування, насамперед, належить Європейська хартія урбанізму, розроблена і прийнята Постійною конференцією місцевої і регіональної влади РЄ в 1993 р. Робота над цим документом розпочалася ще 1980 p., коли з ініціативи місцевої влади Європи в рамках РЄ заповаджувалася довгострокова програма під девізом «За краще життя в місті». Ця програма, спрямована на відродження міст континенту, мала і більш конкретні цілі:

• поліпшення міського природного середовища проживання;
• реабілітація існуючої житлової інфраструктури;
• створення кращих соціальних і культурних можливостей у містах;
• комунальний розвиток і участь у ньому громадськості.

Її підсумковим завданням стало розроблення документа, який би явився програмою РЄ у сфері міської політики і розвитку. Тому в розробці програми взяли участь і представники міжурядового комітету РЄ, що складається з представників національних міністерств держав-учасниць організації з питань міського розвитку.

Характерною рисою  цього досить обсягового документа  є наявність в ньому і обґрунтування  принципів ефективного міського управління і місцевого життя, що мають бути покладені в основу урбаністичної політики урядів і місцевої влади держав-членів РЄ. Особливий інтерес становлять принципи міського розвитку, додержання яких, на думку РЄ, може сприяти відродженню і відновленню міського життя. Серед них можна виділити такі:

• розвиток транспорту і транспортної інфраструктури;
• стан навколишнього природного середовища і природи у місті;
• стан міської архітектури і пам'ятників старовини;
• житлове будівництво;
• міська безпека і попередження злочинності; несприятливі чинники і положення інвалідів; організація спорту і дозвілля в місті; міська культура;
• міжкультурна (етнічна) інтеграція; організація охорони здоров'я;
• участь громадськості в міському розвитку і плануванні; економічний розвиток.

Слід зазначити, що розроблені принципи дістали високу оцінку муніципалітетів держав Західної Європи, через що на пленарній сесії  Постійної конференції місцевої і регіональної влади РЄ (березень 1992 p., Страсбург) на їхній основі було прийнято проміжний документ, який одержав найменування Європейської Декларації міських прав. Цей документ становить особливий інтерес і для органів місцевого самоврядування України, оскільки є комплексом умов стабільного розвитку і функціонування міських поселень в сучасних умовах. Крім того, він є своєрідним кадастром міських прав, що, як уявляється, обов'язково має знайти свій відбиток і закріплення в хартіях (статутах) міст з урахуванням індивідуальних особливостей їх розвитку. Л. Д. Кучма у своєму виступі на звітно-виборних зборах Асоціації міст України у січні 1997 р. зазначав, що «...статут міста, іншого населеного пункту має стати важливою формою реалізації територіальною громадою її права самостійно визначати структуру і порядок формування виконавчого органу, схему організації самоврядування...». Таким чином, положення Декларації міських прав можуть бути сприйняті органами місцевого самоврядування міст України [12].

Важливе значення, що конституює, для системи місцевого  самоврядування України мають принципи, що містяться в Європейській хартії про участь молоді в муніципальному і регіональному житті, прийнятої РЄ 1994 р. з ініціативи Конгресу місцевої і регіональної влади3. Ця Хартія має єдину природу з Європейською хартією про місцеве самоврядування 1985 p., оскільки прийнята безпосередньо державами-членами РЄ і, отже, носить для них обов'язковий характер, внаслідок чого національне законодавство цих держав має відповідати положенням Хартії.

У структурному відношенні Європейська хартія про  участь молоді в муніципальному і регіональному житті складається з двох частин: перша – містить власне принципи, реалізація яких на практиці державами й місцевою владою забезпечує реальну участь молоді у функціонуванні місцевої демократії і стимулює процеси становлення громадської самосвідомості та громадської активності підростаючого покоління європейців; друга – містить принципи процесуальної властивості, спрямовані на реалізацію принципів першої частини.

Уявляється, що глибоке вивчення змісту і шляхів реалізації принципів, які містяться в Європейській хартії про участь молоді в муніципальному і регіональному житті, дуже актуально для державних органів і органів місцевого самоврядування нашої країни у світлі реалізації Концепції державної молодіжної політики в Україні, в якій знайшли свій відбиток її локально-регіональні аспекти. Тим більше, що Хартія в даний час відкрита для підписання і Україна як держава-член РЄ має буде до неї приєднатися і закріпити ці міжнародно-правові стандарти місцевого самоврядування в національному законодавстві.

Процес створення  міжнародних стандартів місцевого  самоврядування, як і будівництво  єдиної Європи, триває і носить динамічний характер. У лютому 1992 р. РЄ було прийнято Конвенцію про участь іноземців  у громадському житті на місцевому  рівні (не набрала чинності), що передбачає не тільки заходи для прискорення інтеграції громадян іноземних держав, які правомірно перебувають і мешкають на території іншої держави, в життя територіальної общини, а й наділяє таких осіб правом обирати і бути обраними в місцеві органи самоврядування. У рамках РЄ розроблено і прийнято в 1999 р. Європейську хартію регіонального самоврядування, в якій основну увагу приділено становленню і функціонуванню місцевого самоврядування на регіональному рівні. Прийняття цього документа є істотним внеском у подальше зміцнення інституту місцевого самоврядування, адже він містить міжнародні стандарти, що регулюють якісно новий рівень взаємовідносин центральної державної влади і найзначніших адміністративних одиниць держави.

У жовтні 2000 р. РЄ прийняла Європейську конвенцію про ландшафти, що була розроблена Конгресом місцевих і регіональних влад Європи3. Вона спрямована на встановлення стійкого розвитку, заснованого на збалансованих і гармонічних відносинах між соціальними потребами, економічною діяльністю і навколишнім середовищем на локальному рівні функціонування людських поселень. У цьому документі закріплюється роль місцевих співтовариств і органів місцевого самоврядування з використання, формування і збереження ландшафтів – «частини території, у тому розумінні як вона сприймається такою населенням, відмітні риси якої є результатом дії чи взаємодії природного і/або людського факторів» (ст. 1 Конвенції). Тобто тут, у міжнародному документі рамкового характеру, фактично створюється, закріплюється і легалізується новий предмет ведення територіальних громад і органів місцевого самоврядування, якому мають кореспондувати в національному законодавстві дер-жав-учасниць Конвенції цілий ряд відповідних повноважень. Це ще раз демонструє роль міжнародних стандартів у розширенні компетенційної бази місцевого самоврядування.

Міжнародні  стандарти місцевої демократії, розроблені спільно і визнані більшістю  держав європейського континенту, регулюють  не тільки найважливіші питання становлення  місцевого самоврядування, які мають значення, що конституює (Європейська хартія про місцеве самоврядування 1985 р.), а й багато-аспектні питання міжнародного економічного і соціального співробітництва місцевих общин та місцевої влади (Європейська типова конвенція про транскордонне співробітництво 1980 р.) і питання участі молоді у функціонуванні місцевої демократії (Європейська хартія про участь молоді в муніципальному і регіональному житті 1994 p.). Крім того, слід зазначити зростання ролі такого інституціонального органу РЄ, як Конгрес місцевих і регіональних влад Європи, що представляє інтереси общин і місцевої влади і самостійно розробляє документи міжнародного характеру, які містять прообрази міжнародних стандартів місцевого самоврядування, що згодом будуть сприйняті державами-членами цієї організації як такі (Європейська декларація міських прав 1992 p., Європейська хартія урбанізму 1993 p., Європейська хартія про регіональне самоврядування 1999 p., Європейська конвенція про ландшафти 2000 p.).

Усе це свідчить про формування глибоких інтеграційних тенденцій, яке відбувається в рамках РЄ, виявленням якого є розроблення єдиного уніфікованого підходу до найважливіших проблем існування єдиної Європи, де кожен житель має почувати себе членом великої і дружньої сім'ї.

Отже, Україна приєднується до цих процесів, сприймає, визнає і реалізує міжнародні стандарти місцевої демократії, що є свідченням бажання нашої держави приєднатися до сім'ї європейських народів.