Цели и принципы муниципального управления

     В 1785 году была издана «жалованная грамота  дворянству», которая пре-доставляла дворянству целый ряд прав и преимуществ. Дворянские собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства, имели право делать представления правительству о своих пользах и нуждах. Однако их деятель-ность подвергалась тщательному контролю со стороны губернаторов.

     Одновременно  с жалованной грамотой дворянству была издана «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», содержавшая  в себе новое «городовое положение». Все население городов разделялось на шесть разрядов: 1). «настоящие городские обыватели» (владельцы недвижимых имуществ); 2). купцы трех гильдий; 3). ремесленники; 4). иногородние и иностранные гости; 5). «именитые граждане» (люди с высшим образованием и крупные собственники); 6). «посадские», жившие промыслами или работой. Органом городского общества являлось Собрание городских обывателей, в состав которого входили только те, кто обладал высоким имущественным цензом. Собиралось оно один раз в три года и избирало из своей среды общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных, избиравшихся раздельно шестью разрядами городских обывателей. Ее постоянным исполнительным органом являлась шес-ти гласная дума (по одному представителю от каждого разряда), собиравшаяся не реже одного раза в неделю. В ведение этой думы входило решение ряда во-просов городского управления, за исключением сословного суда и надзора за сбором государственных податей. Компетенция думы была ограниченной и не-достаточно точно определенной, реальная власть в городах находилась в руках городничих, полиции и местных чиновников, назначаемых губернаторами. При Павле I городские думы были упразднены.

     При Николае I в законе 1838 года получили регламентацию органы кре-стьянского самоуправления. В каждом большом селении учреждались сельские общества. Их органами управления являлись сельский сход, сельское начальст-во (старшины, сотские, десятские, сборщики податей) и сельская расправа (первая инстанция сельского суда). В каждой волости, составленной из сель-ских обществ, учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа (вторая инстанция сельского суда). В правление входили волостной голова и два заместителя - по полицейским и хозяйственным делам. В задачу крестьянского общественного управления входило «народоисчисление», кон-троль за делами веры, охрана общественного порядка, паспортный контроль, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских общин, сбор податей и выполнение повинностей. Работа крестьянских органов контролиро-валась чиновниками от казны, громоздким бюрократическим аппаратом, со-держание которого возлагалось на тех же крестьян. Закон 1838 года не влиял на положение помещичьих крестьян. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения.

     Организация местного самоуправления после крестьянской реформы 1861 года. До эпохи Александра II все органы самоуправления в императорской

     России  носили сословный характер. После  освобождения крестьян появилась потребность  в создании всесословных органов  для заведования местными де-лами, и эти органы были созданы «Положением о губернских и уездных зем-ских учреждениях», изданным 1 января 1864 года. Согласно этому положению, органами земского самоуправления в уездах выступали «уездные земские соб-рания», состоявшие из «земских гласных», избираемых на три года тремя ку-риями избирателей: 1). Местными землевладельцами; 2). Крестьянскими обще-ствами и 3). Городскими избирателями (владельцами недвижимости).

     Уездное земское собрание (заседавшее под  председательством уездного предводителя дворянства) избирало из своей среды, в качестве своего исполни-тельного органа, уездную управу, а также губернских земских гласных, состав-лявших губернское земское собрание. Последнее избирало губернскую зем-скую управу в составе председателя и шести членов (председателя утверждал министр внутренних дел). Собирались собрания 1 раз в год на срок до 10 дней -уездные и до 20 дней - губернские. Решали вопросы, связанные с бюджетом, формированием управ и заслушиванием их отчетов. Земские гласные работали безвозмездно, члены управ получали жалование.

     К компетенции земских учреждений относились: назначение денежных сборов на местные нужды, заведование земским  имуществом и капиталами; устройство и поддержание местных путей  сообщения; обеспечение продоволь-ствия, содействие в развитии местной торговли и промышленности, благотво-рительность, содействие в строительстве церквей и школ; здравоохранение; со-действие военным и гражданским властям в их местных мероприятиях; предос-тавление правительству сведений и ходатайств о местных пользах и нуждах.

     «Положение 1864 г. не включало земские учреждения в общую систему государственных  учреждений страны, что снимало с  бюджета существенное бремя. Служба в них была отнесена к общественным обязанностям». Должно-стные лица земских управ (председатель и члены) не пользовались правами го-сударственной службы. Земские собрания и управы не располагали собственной реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в уезде и губернии принятых постановлений. При неисполнении кем-либо воз-ложенных на него обязанностей земства могли требовать от местной полиции применения принудительных мер либо взыскивать с виновных через суд.

     Министр внутренних дел лично осуществлял  высший контроль за орга-нами местного самоуправления в масштабах страны; в губернии реализация этой функции возлагалась на губернатора. Начальник губернии и министр ут-верждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство устанавливало правила о производстве дел в зем-ских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения сверху. Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительственный сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с местной адми-нистрацией, внешними органами государственного управления.

     В 1870 г. было издано «Городовое положение», вводившее всесословное местное самоуправление в городах. Все жители, платившие городские налоги, разделялись на три класса соответственно сумме уплачиваемых ими налогов, и каждая группа избирала в городскую думу одинаковое число гласных. «Систе-му органов городского общественного управления составили:

     1. Городское избирательное собрание  для избрания гласных через  каждые 4 года;

     2. Городская дума (распорядительный  орган);

     3. Городская управа (исполнительный  орган)».

     В задачи городского самоуправления входило  решение местных культур-но-хозяйственных дел: внешнее благоустройство города, содержание городских коммуникаций, забота о народном продовольствии, образовании, принятие мер против пожаров, содержание благотворительных учреждений, музеев, театров, библиотек, больниц. Компетенция городского самоуправления строго ограни-чивалась пределами города и отведенных ему земель.

     Земские и городские учреждения просуществовали  в первоначальном ви-де меньше 30 лет, но успели принести немало пользы. Однако в развитии обще-ственного управления стала усматриваться угроза политическому господству дворянства, российская буржуазия активно вытесняла из земских и городских учреждений представителей дворянства, росло значение земской демократиче-ской интеллигенции.

     12 июля 1889 г. было издано Положение  о земских участковых начальни-ках, которое положило конец надеждам земских учреждений распространить свое влияние на волости. К земским участковым начальникам перешли функ-ции мировых судей, положение усилило роль дворянского элемента в земских учреждениях и контроль администрации над ними. Дворянству было предос-тавлено решительное преобладание в земских собраниях. Задачей контррефор-мы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти, земские должностные лица превратились в государственных служащих: им присваивались чины и позднее стали выплачи-ваться государственные пенсии. Центральным мероприятием стало учреждение органа административного надзора за земскими учреждениями, подчинявшего-ся специальному Совету министерства внутренних дел.

     В 1892 г. было принято Городовое положение, в котором установлен чрезвычайно высокий имущественный ценз городских избирателей. Таким об-разом, была завершена организация системы административно-хозяйственных учреждений при Министерстве внутренних дел, низшим звеном которой стали земства. Однако под влиянием неудач русско-японской войны и антиправи-тельственных демонстраций 12 декабря 1904 года правительство было вынуж-дено принять закон об учреждении Государственной думы, изданный 6 августа 1905 г. Таким образом, в России было учреждено народное представительство. Вместе с тем сохранение самодержавного характера власти сказалось на после-дующих событиях, приведших в Февральской революции 1917 г.

     Анализ  характера местного самоуправления (управления) в дореволюци-онной России позволяет сделать следующие выводы:

     Местное управление (самоуправление) в России со времени Петра I выступало как  три системы: бюрократическая, земская  и сословная;

     Демократичность местного самоуправления относилась прежде всего к дворянству как господствующему в обществе сословию;

     Местное управление не было обособлено от государственного, его исполнительные органы представляли собой местные звенья единой вертикали управления, состоявшие из назначаемых чиновников. Основное отличие было в наличии выборных представительных органов;

     Управление  на всех уровнях характеризовалось  ограниченностью полномочий представительной власти.

     Местные органы государственной власти и  управления в советский пери-од. В первые годы существования Советского государства наблюдалось много-образие форм территориальных образований. Конституция РСФСР 1918 г. со-хранила деление страны на губернии, уезды, волости; основными территори-альными образованиями стали области. Высшими органами власти на местах в пределах каждой территории являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в период между съездами - их исполнительные комите-ты. Эта Конституция закрепила многоступенчатые выборы в Советы. Избира-тельное право было неравным: рабочим предоставлялись некоторые преимуще-ства перед крестьянами, были лишены избирательного права частные торговцы, монахи и духовенство, бывшие служащие полиции, осужденные в судебном порядке. Фактически повсеместно голосование было открытым, а не тайным.

     Исполнительно-распорядительными  органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты, которые руководили всеми сторонами обществен-ной жизни. Вся оперативная работа проводилась в отделах исполкома, постро-енных по отраслевому принципу, кроме них также создавались различные ор-ганы вспомогательного характера - комиссии, комитеты, совещания и т.д. Дей-ствовал принцип «двойного» подчинения, т.е. отраслевые отделы исполкома подчинялись Совету данной области и одновременно соответствующему нар-комату в центре, а отдельные наркоматы и ведомства имели свои управленче-ские органы и учреждения на местах, независимые от местных Советов. К ним относились управления железных дорог, местные отделения народного (затем государственного) банка, система сберегательных касс и т.д.

     Конституция СССР 1936 года преобразовала местные  Советы рабочих, крестьянских и красноармейских  депутатов в Советы депутатов  трудящихся. Съезды Советов были упразднены, Советы стали постоянно действующими ор-ганами власти. Все Советы избирались гражданами на основе всеобщего, рав-ного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Исполкомы ста-ли только лишь исполнительно-распорядительными органами.

     В 1957 г. было принято постановление  ЦК КПСС «Об улучшении дея-тельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами». Права местных Советов расширялись в области планирования народного хо-зяйства, производстве и распределении продукции предприятий местной про-мышленности. Возросла роль областных Советов как высших звеньев системы местных органов власти.

     «Конституция  СССР 1977 г. изменила название Советов  на Советы на-родных депутатов. Все Советы составляли единую систему, которую возглав-лял Верховный Совет СССР. Структура системы органов власти отражена в

     Местные Советы являлись звеньями единой системы  органов государст-венной власти. На них была возложена задача обеспечить экономическое и со-циальное развитие территорий. Местные Советы получили право рассматри-вать проекты планов предприятий и организаций вышестоящего подчинения, осуществлять контроль за соблюдением ими законодательства, координировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов и т.д. Конституцией была установлена обяза-тельность применения актов местных Советов, было зафиксировано право профсоюзов, комсомола и других массовых общественных организаций участ-вовать в управлении государственными и общественными делами. Таким обра-зом, курс на повышение роли местных Советов народных депутатов сочетался с определенным усилением роли общественных организаций в управлении соци-ально-экономическими процессами и развитием самоуправления.