Цели и содержание реформы государственной службы в РФ

На данном этапе основные попытки решения проблем государственной  службы, как и на предшествующем этапе, были сосредоточены на проблеме формирования профессиональной государственной  службы, рассматриваемой в ракурсе  выбора между открытой и закрытой моделями профессиональной государственной службы.

Источники диффузии управленческих норм на втором этапе реформирования были более сбалансированными: наряду с идеями, институтами и практиками, предлагаемыми международными организациями  и международными донорами, предоставляющими техническую помощь, а также с  наличием заинтересованности политического  руководства и экспертного сообщества в осуществлении реформы, впервые  в экспертный «оборот» были введены идеи ведущих теорий публичного управления. В то же время, уровни диффузии остались прежними: не были сделаны усилия по изменению норм и ценностей государственного управления, затормозилось и даже пошло вспять развитие институтов, обеспечивающих функционирование норм и ценностей. Введение правил и процедур, регулирующих функционирование государственной службы, осталось не реализованной задачей.

Третий этап реформирования (осень 1999 – весна 2000 года), предшествующий рассматриваемому нами периоду, был связан с подготовкой идей для предвыборной программы кандидата в Президенты России В.В. Путина (Программа модернизации государственной службы, разработанная в Центре стратегических разработок, так называемом «Центре Г. Грефа»).

К этому времени сложилось  мнение, что наиболее уязвимым местом реформы является отсутствие методик  и организационных механизмов ее реализации. Необходимо было закрепить  сделанный в 1997-1998 гг. теоретический  выбор (приверженность открытой модели государственной службы, укладывающейся в рамки направления New Public Management) механизмами его практической реализации. В предложенной Концепции было описано критическое состояние института государственной службы РФ, сложившееся к концу 1990-х гг., дан прогноз его дальнейшей деградирующей эволюции при отсутствии реальных действий по реформированию (негативный сценарий), рассмотрена «точка критического выбора», т.е. время, после которого преобразования станут бесполезными вследствие необратимой деградации института государственной службы, четыре организационных сценария проведения модернизации государственной службы и выбран оптимальный (с точки зрения пост-кризисной ситуации дефолта 1998 года) сценарий модернизации, включая последовательность необходимых мероприятий.

Однако начало реализации сформированного плана мероприятий  было отнесено на более поздний период времени в силу специфики предвыборной и выборной ситуации в России на пороге 2000-х годов.

Можно сказать, что с позиций  анализа процесса диффузии управленческих норм, и на этом, третьем этапе  реформы государственной службы, продвижение было также ограниченным: необходимость установления новых  этических ценностей государственной  службы не была осознана как критическое  условие успеха реформы; внедрение  институтов, обеспечивающих функционирование норм и этических ценностей, затормозилось; введение правил и процедур, регулирующих такие институты, не было произведено на практике.

Резюмируя, первое десятилетие  реформы государственной службы РФ характеризовалось умеренным  прогрессом, главным образом в  постановке проблемы формировании профессиональной государственной службы, основанной на системе заслуг и достоинств, в осознании самой необходимости  реформы, в принятии ее теоретических  оснований. Начальные этапы реформы  российской бюрократии в 1990-е гг. следует  назвать этапами подготовки практических преобразований, консолидации общественно-экспертных и властных представлений о том, какая государственная служба нужна России, какой международный теоретический и практический опыт существует, и в каких пределах, как методологически и организационно, его следует использовать. В то же время, основные недостатки реформирования государственной службы в 1990-е годы были связаны с непониманием системного характера реформы, в том числе невозможности заменить реформу эволюционной модернизацией партийно-советского аппарата (на первом этапе), с недостаточным вниманием к развитию институтов управления государственной службой, правил и процедур, регулирующих государственную службу (на втором этапе), с недоучетом профессиональной этики государственной службы как критического условия успеха преобразований (на третьем этапе).

3. Модели государственной службы, которые были взяты за основу современного этапа реформы государственной службы РФ

На каждом из трех начальных  этапов реформирования государственной  службы выдвигались свои, специфические  теоретические вопросы. В свою очередь, ответы на эти вопросы влияли на содержание практических мероприятий  по реформированию. Опишем в табличном  виде, какие основные теоретические  проблемы ставились на начальных  этапах реформирования государственной  службы России, какие теоретические  модели (Веберовская модель «рациональной бюрократии», или модель «нового публичного менеджмента») брались за основу решения этих проблем, и наконец, какие основные практические действия в связи с этим выбором предпринимались.

Видно, что выбор между  двумя указанными теоретическими моделями государственной службы, либо их синтез в некоей гипотетической «третьей модели», к началу рассматриваемого современного периода реформирования не был совершен. До 2000-го года имелись колебания  как в ту, так и в другую сторону. Забегая вперед, выскажем утверждение, что такой выбор не сделан до сих  пор, хотя возникают иные подходы, выходящие за пределы обеих моделей.

2. Дизайн современного этапа реформы государственной службы РФ, ее основные цели и планы реализации, менеджмент реформы

Современный период реформирования государственной службы РФ охватывает с 2000 по 2010 годы. В это время действия по проведению реформы приобрели  качественно новый характер. Отдельные  теоретические разработки и несистемные  практические действия сменились последовательными  усилиями, осуществляемыми на основе единой концепции. В рамках современного периода можно выделить 4 этапа: этап создания Концепции реформирования системы государственной службы РФ, определившей цели и направления реформы, ее идеологию, наконец, общественное восприятие этой Концепции (2000-2002 годы), этап первоначального законодательного оформления системы государственной службы и ее важнейшего вида, государственной гражданской службы (2003-2004 годы), этап программно-целевой реализации реформы (осень 2003-2007 годы), этап коррекции программно-целевой реализации реформы (2009– настоящее время). Эти этапы не реализовывались автономно: по содержанию мероприятий имеется их пересечение (например, формулировки новых федеральных законов о систему государственной службы и о государственной гражданской службе воспроизводят многие положения Концепции реформирования системы государственной службы РФ, или же, разработка и принятие большинства Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ о государственной службе приходится на 2004-2009 годы, по сути, относясь к этапу законодательного оформления системы государственной службы, а по времени входя в состав более поздних этапов современного развития и реформирования государственной службы, и т.д.).

Тем не менее, принципиальные акценты реформы в течение  последнего десятилетия реформы  государственной службы в целом  смещались от идеологии (как важнейшего компонента дизайна реформы) к законодательному регулированию, и далее к методикам  практических мероприятий и к  самим практическим мероприятиям. Отсюда следует и основной недостаток современной  реформы: усиление рисков ее превращения  в технократический проект, забвение (недоучет) основных идеологических «посылов»  принятой в 2001 году Концепции реформирования государственной службы, внутриаппаратная реализация реформы.

1. Дизайн реформы

Под дизайном реформы государственной службы далее мы будем понимать комплексное понимание реформы, включая определение ее предназначения, целей и общей направленности преобразований (дизайн идеологии реформы), формирование планов и задач реформы на основе понимания ее предназначения и установленного направления преобразований (программно-целевой дизайн), построение системы управления реформой (организационный дизайн). Понятие дизайна реформы является более широким понятием, чем понятия цели и задач реформы, поскольку дизайн реформы охватывает собой всю проблемную ситуацию реформирования, задавая основные направления практических преобразований и способы их осуществления. Определение целей и задач – только часть дизайна реформы государственной службы, аналогично тому, как план работ по возведению здания является только частью его композиции.

До 2000 года целостного дизайна  реформы государственной службы РФ не существовало. Преобразования намечались и совершались, преследуя локальные, зачастую плохо совместимые или  неисполнимые цели. Предложения по реформированию зачастую не сопровождались последовательными практическими  действиями по их реализации. Управление реформой государственной службы было хаотичным и ситуативным. Главное, в 1990-е годы не был разработан и  принят к реализации комплекс нормативных  правовых актов, задающих дизайн реформы.

Нельзя утверждать, что  целостный дизайн реформы государственной  службы РФ полностью сложился в начале 2000-х годов. Корректировка этого  дизайна, его уточнение, происходят до сих пор. Однако основные черты  дизайна реформы государственной  службы были заданы именно в Концепции  реформирования системы государственной  службы (2001 год). Под ее влиянием сформировалось современное законодательство о  государственной службе России, была принята первая федеральная программа  реформирования (2003-2005 годы), именно в  связи с ее созданием был разработан функционирующий до сих пор, хотя и подвергающийся модификации, механизм управления государственной службой.

2. Концепция реформирования системы государственной службы РФ (2001 год): основные контуры дизайна реформы

Основные контуры дизайна  реформы системы государственной  службы РФ сложились на первом этапе  современного периода реформирования государственной службы, с осени 2000 года по осень 2001 года.

Дизайн идеологии реформы включает в себя систему требующих решения проблем и целей реформы. Этот дизайн был задан Концепцией реформирования системы государственной службы РФ. Дизайн идеологии реформы, предложенный в Концепции, состоит из двух элементов: а) оценки существующей государственной службы России (на период до 2000 года) как описания того состояния государственной службы, от которого необходимо «избавиться», т.е. задания целей и направления реформирования «от противного»; б) описания должного состояния государственной службы, т.е. положительного задания целей и направления реформирования.

Формулировки целей и  направлений реформирования, предлагаемые Концепцией, отличаются немаловажной особенностью: они даны таким образом, чтобы легко трансформироваться в формулировки законов и других нормативных правовых актов.

В составе основных проблем  существующей государственной службы России Концепция реформирования выделила четыре группы проблем: проблемы противоречий в структуре государственной  службы (отсутствие системы государственной  службы, ее разделения на виды), проблемы наличия противоречий и недостатков  в функционировании государственной  службы (противоречия в законодательстве о государственной службе, низкая эффективность деятельности государственных  органов, слабое использование современных  технологий государственного управления, низкая эффективность кадровой политики, отсутствие надлежащей регламентации деятельности государственных органов и самих государственных служащих, неадекватность социального и правового положения государственных служащих возлагаемым на них обязанностям, неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой), проблемы взаимодействия государственной службы и общества (отсутствие контроля деятельности государственных органов и их аппаратов со стороны гражданского общества, информационная закрытость деятельности государственных органов, снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих), проблемы противодействия коррупции в государственном аппарате, смыкающиеся с проблемами неудовлетворительного взаимодействия с гражданским обществом.