Цели и содержание реформы государственной службы в РФ

Таким образом, в дизайн идеологии  реформы, задаваемый «от противного», Концепция включает структурно-функциональные и общественно ориентированные  цели и направления реформирования государственной службы России.

Перечень целей и направлений  реформирования конкретизируется в  Концепции через прямое описание тех целей реформы, которые являются первоочередными. Эти цели - повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание системы государственной службы. Отметим, что понятие эффективности государственной службы здесь оказывается объединяющим для всех требований, относящихся к совершенствованию ее структурно - функциональных характеристик. Следует указать, что через 10 лет после принятия Концепции дизайн идеологии реформы, заложенной в Концепции, до сих пор не устарел. Сформированная в Концепции идеология реформирования государственной службы не исчерпала своего потенциала. Более того, неоднократно высказываемые упреки в адрес несовершенства действующих федеральных законов о государственной службе, других нормативных актов, включая недостаточную эффективность федеральных программ реформирования государственной службы, как правило, противопоставляют замыслы и идеалы реформирования, сформулированные в Концепции, и несовершенство их воплощения в дальнейших актах и действиях. Требования «возврата к истокам» реформирования государственной службы, к положениям Концепции реформирования, означают то, что современный период реформирования государственной службы России еще не закончен. В то же время, это утверждение не относится к программно-целевому и организационному дизайну реформы, предложенному в Концепции.

Программно-целевой дизайн реформирования системы государственной службы, предложенный в Концепции, состоит из задач и планов мероприятий реформирования. Задачи реформирования включали в себя:

• Создание системы государственной службы и формирование новых технологий профессиональной деятельности;
• Создание нового федерального законодательства о государственной службе, состоящего из «рамочного» закона о системе государственной службы. Из видовых законов (о видах государственной службы) и из комплекса Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ, конкретизирующих положения федеральных законов;
• Разработка кадровой политики, включая механизмы конкурсного набора на вакантные должности, аттестацию, проведение квалификационного экзамена, формирование кадрового резерва, ротацию кадров, привлечение новых молодых кадров;
• Создание системы управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ;
• Регламентация служебной деятельности государственных служащих с учетом ее эффективности и результативности, качества оказываемых услуг;
• Обеспечение открытости государственной службы и ее прозрачности, повышения доверия граждан к государственной службе;
• Использование современных информационных технологий на государственной службе;
• Совершенствование финансово - экономического и материально-технического обеспечения государственной службы.

Особенностью предлагаемых механизмов реализации поставленных задач  стало предложение в Концепции  плана мероприятий, т.е. принятие программно-целевого метода реализации задач. Эта особенность  Концепции, ее ориентация на необходимость  четкого планирования конкретных изменений  в организации работы государственных  служащих, на совершенствование ресурсного обеспечения государственной службы, наиболее ярко представлена в Приложении к Концепции⁸. В проводившихся до этого разработках преимущественное внимание уделялось, как правило, конечным целям преобразований и правовым нормам, которые могли бы зафиксировать желаемое состояние государственной службы. Ранее вопросы ресурсного обеспечения предлагаемых мероприятий, их соответствующего прохождения во времени, выбора оптимальной последовательности и стимулирования позитивных изменений комплексно никогда не прорабатывались. Это препятствовало как непосредственной практической реализации многих разработок, так и их интеграции в единую систему мер. Включение в состав Концепции плана первоочередных мероприятий стало прообразом федеральных программ реформирования государственной службы, реализуемых начиная с осени 2003 года.

В настоящее время программно-целевой  дизайн Концепции частично реализован. Так, по своему нормативному содержанию Концепция реализована для вида государственной гражданской службы (хотя продолжаются усилия по разработке и принятию ряда Указов и Постановлений по ротации, привлечения студентов на государственную службу по договорам на обучение, по кадровому резерву, по оценке результативности служебной деятельности) и требует завершения по направлениям правоохранительной службы (подготовка и принятие федерального закона «О полиции») и военной службы. Отметим, что уже изначально формулировки Концепции были построены таким образом, чтобы они коррелировали с терминологией предполагаемых нормативных правовых актов. Другими словами, хотя Концепция отнюдь не исчерпала себя по предмету ведения (в своей идеологии), но она уже существенно воплощена в нормах. В то же время, выявились существенные недостатки программно-целевого дизайна, связанные с реализацией программ реформирования и развития государственной службы. Эти недостатки, часто в совокупности обозначаемые как «неэффективность расходования средств на мероприятия программы», связаны с тем, что нет механизма реализации выработанных экспертных рекомендаций. А поскольку такого механизма нет, и предлагаемые рекомендации, полученные в рамках мероприятий программы, «оседают» у государственных заказчиков и координатора, будучи используемыми спорадически, без ответственности самих государственных органов за реализацию принятых предложений, то некачественные предложения (экспертные разработки) трудноотличимы от качественных разработок, контроль качества приобретает вкусовой характер. Здесь возможны два принципиальных решения: либо, в порядке экономии средств, возложить реализацию мероприятий программы на сами государственные органы, «сэкономив средства» и окончательно превратив реформу в аппаратное дело, либо повысить роль экспертного сообщества и экспертных разработок, создав механизм обязательной реализации экспертных разработок государственными органами – государственными заказчиками мероприятий программы, с элементами авторского контроля. К сожалению, в настоящее время начал реализовываться первый вариант. Это означает, что программно-целевой дизайн реформы в том виде, в котором он был намечен Концепцией, прекращает свое существование в качестве инструмента соединения усилий экспертного сообщества и власти.

Организационный дизайн реформы включал в себя Поручение Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации и Совету Безопасности Российской Федерации подготовить и до 1 мая 2001 года представить предложения о реформировании системы государственной службы, Поручение Председателя Правительства РФ Минэкономразвития РФ, Минтруду РФ, Минфину РФ, Госкомстату РФ, Минюсту РФ подготовить предложения по выполнению поручения Президента РФ, Распоряжение по Администрации Президента РФ о создании Межведомственной рабочей группы (МРГ) по подготовке предложений по реформирования государственной службы РФ, Распоряжение по Администрации Президента РФ о создании при МРГ постоянной экспертной группы для подготовки проектов Концепции реформирования и Планов первоочередных мероприятий по реализации, организацию процесса подготовки экспертной группой проекта Концепции реформирования системы государственной службы РФ, образование межведомственной рабочей группы по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, а также Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации.

Особенностью этих решений  стало:

• привлечение специалистов соответствующих государственных органов и ученых, представляющих ведущие научные организации и высшие учебные заведения, в единый коллектив разработчиков реформы. Это дало возможность объединить теоретические наработки и практические механизмы и сведения, значительно повысить эффективность разрабатываемых материалов.
• коллегиальный характер принимаемых решений, в которых, через механизмы МРГ и Комиссии, принимали участие представители всех ветвей власти, при этом руководство Комиссией было возложено на Председателя Правительства РФ.

Весь последующий организационный  дизайн реформы государственной  службы явился следствием принятых на данном этапе решений. Достоинствами  принятого организационного дизайна  реформы государственной службы стали вовлеченность различных  государственных органов в реформу, определенная консолидация экспертного  сообщества и практиков реформы, формирование организационного плана  реформы в виде федеральных программ. В то же время, организационный дизайн, сформировавшийся во время подготовки Концепции, характеризовался рядом  недостатков. Во-первых, МРГ принимает  решения, как правило, на основе консенсуса, т.е. возник механизм согласования позиций  различных государственных органов (с построением «таблиц разногласий» и итерационным принятием решений, устраивающих все государственные  органы). Это – длительный процесс, который чреват затягиванием вопросов, неоднократным назначением и  переносом сроков заседаний МРГ. Во-вторых, механизм МРГ отсекает инновационные  «непривычные» предложения, которые  могут быть прорывными. Главенствует осторожность, а не политическая воля к проведению реформы. В-третьих, создание экспертной группы с незначительными  полномочиями, как консультативного органа при МРГ, затрудняет осуществление  авторского надзора за исполнением  решений, что может приводить  к выхолащиванию их сути. В целом, принятый на данном этапе организационный  дизайн реформы бюрократии отдал  реформу бюрократии в руки самой  бюрократии.

Постоянно высказываемое  утверждение, что система управления государственной службой России до сих пор не создана, несмотря на требования Концепции реформирования и на положения федерального законодательства, является не совсем правомерным, поскольку  такая система создана: это –  распределенная система принятия решений  на уровне МРГ и управления программами  реформирования государственной службы. Затруднения, возникающие при использовании  данной схемы управления государственной  службой, косвенно свидетельствуют  о том, что потенциал организационного дизайна реформы, предложенного  Концепцией, в основном исчерпан.

Таким образом, дизайн реформы  государственной службы РФ, сформированный Концепцией реформирования системы  государственной службы, частично устарел: из трех его компонент подлежат переосмыслению и замене две, при сохраняющейся  актуальности идеологии реформы  и поставленных в ее рамках целей.

3. Движущие силы реформы государственной службы в России.

Политико-экономический  анализ движущих сил реформы государственной  службы заключается в том, чтобы  выявить акторов реформы, т.е. основные движущие силы реформы (социальные группы, которые оказывают влияние на ход реформы, которые нацелены на ее поддержку или на противодействие реформе, на изменение ее направленности, в том числе международные доноры реформы); ограничения, накладываемые акторами реформы, на использование программно-целевого метода и на организационные схемы реализации реформы; экономические ограничения реформы государственной службы.

Политико-экономический  анализ задает «внешние», социально-экономические  обстоятельства и условия проведения реформы государственной службы. Эти обстоятельства и условия  не были одинаковыми на всем протяжении современного периода реформирования, они эволюционировали, будучи то более, то менее благоприятными для реформы.

1. Акторы реформы и их эволюция

В настоящее время в  российской литературе сложилось статическое  понимание акторов реформы государственной службы России, которое, одинаково применимо не только к реформе государственной службы, но и ко всем структурным реформам государственного управления. Это понимание таково.

Во-первых, акторы реформы подразделяются на уровни. Выделяется политико-государственный уровень акторов (признаки противников – имперское сознание, стремление к усилению властной вертикали, правовой нигилизм, внутриаппаратное понимание реформы, стремление закрыть информацию по реформированию бюрократии от граждан, подавление инициативы «на местах», недоверие к инновационным предложениям, стремление к единомыслию под лозунгом консенсуса; признаки сторонников - ориентация на нестандартные решения и творческий подход, уважение к праву, требования радикальной реформы, стремление к расширению местного самоуправления, инициативы и предприимчивости, к открытости принимаемых решений, стремление сотрудничать со структурами гражданского общества, готовность к борьбе с противниками радикальных преобразований), социально-групповой и отчасти личностный уровень (прагматические, идейные и психологические). Вводится также понятие «болота», индифферентно относящегося к реформам государственного управления.

Во-вторых, выделяются три категории акторов реформ. К первой категории относятся различные группы гражданского общества, заинтересованные или не заинтересованные в эффективности исполнительной власти. Эти группы могут как поддерживать реформы государственного управления, так и противодействовать им, быть более или менее активными. Отмечается различие позиций малого, среднего и крупного бизнеса к этим реформам (крупные бизнес-структуры тесно связаны с государственным аппаратом и в радикальной модернизации власти не нуждаются, против реформ выступает криминальная часть бизнеса, в наибольшей степени в реформах заинтересован малый и средний бизнес). Организации и работники бюджетной сферы имеют двойственное отношение к реформам. С одной стороны, они чувствуют свою ущербность по уровню финансирования и оплаты труда в сравнении с частным сектором, и поэтому поддерживают реформы, надеясь на справедливое выравнивание условий труда. Но с другой стороны, они не заинтересованы в строгом контроле результатов своей деятельности, поскольку внедрение нового порядка (управления, бюджетирования и оплаты по результатам) может означать для них сокращение пусть и не высоких, но стабильных и гарантированных нелегальных доходов, повышение подконтрольности деятельности.

Другой категорией акторов реформ являются сами государственные служащие (аппарат), и политическое руководство. Высшее политическое руководство России, как представляется, поддерживает проведение структурных реформ государственного управления, и это проявляется как в политических заявлениях, так и в постоянных действиях по продвижению реформ. Мотивами такого выбора является понимание того факта, что ни цели модернизации экономики и общества, ни укрепление международных позиций России, повышение конкурентоспособности страны не могут быть достигнуты при существующей слабости, неэффективности российских государственных институтов, прежде всего в системе исполнительной власти. Среди сторонников и противников реформ государственного управления присутствуют и государственные служащие, представляющие все категории и группы должностей. Мотивы у них значительно варьируются, от идейных, идеологических, до вполне прагматических расчетов, например, связанных с профессиональным карьерным ростом. Нельзя сказать, что какие-либо группы или категории должностей государственной службы более привержены реформам, или наоборот, более противодействуют реформам. Мнение, что реформы тормозятся на средних уровнях аппарата, не находит своего подтверждения. Здесь много зависит от широкого спектра значительно различающихся индивидуальных обстоятельств. Это означает, что в государственном аппарате нет единой базы поддержки или противодействия реформам.