Цели и содержание реформы государственной службы в РФ

В-третьих, среди заинтересованных участников программ реформирования нужно  выделить третью категорию, зарубежные национальные и международные организации, концентрирующие в себе международный  опыт, пропагандирующие политику стран-доноров  и международных организаций. Ссылки на успешный международный опыт всегда были и остаются значимыми аргументами  в пользу реформ.

Зарубежные доноры дали возможность  российским экспертам ознакомиться с инструментами нового государственного управления. Программы технической  помощи в сфере государственного строительства были действительно  техническими в том смысле, что  фокусировались на методических, инструментальных, аналитических вопросах. Эти программы  способствовали диффузии норм управления применительно к особенностям России, «мягко» определяя идеологию  реформ через, на первый взгляд, технические вопросы.

Многие из используемых в  настоящее время в России инструментов управления создавались на основе изучения зарубежных образцов. Это, например, относится  к Докладам о результатах и  основных направлениях деятельности, к методикам функционального  анализа, особым условиям оплаты труда  государственных служащих, государственному заданию как форме бюджетирования по результатам и многим другим инструментам.

Одним из наиболее эффективных  направлений деятельности зарубежных организаций стала поддержка  горизонтальных контактов между  государственными служащими разных стран в виде ознакомительных  поездок. Прямой обмен опытом между  государственными служащими в этом случае способствовал более глубокому  и многогранному пониманию ситуации, а возможность участвовать в  таких программах играла заметную стимулирующую роль.

Наконец, в ходе реализации некоторых проектов были налажены профессиональные связи, которые сохраняются до сих  пор, а в ряде случаев, самостоятельно развиваются в академической или образовательной областях.

В настоящее время, по прошествии нескольких лет реформирования, интерес к сотрудничеству с зарубежными организациями в области государственного управления со стороны российских государственных служащих и экспертов сохранился, но претерпел качественные изменения. Этот интерес сместился от поиска и обсуждения общих принципов и подходов к более конкретной тематике, обмену опытом решения схожих задач, анализу практики применения конкретных инструментов управления с акцентом на технические детали, прямые и побочные эффекты, организационные и финансовые условия. Российские специалисты заинтересованы не только в изучении зарубежного, но и передаче своего опыта иностранным коллегам.

За прошедшее время  проявились и недостатки сложившейся  практики предоставления международной  технической помощи. К таким недостаткам  относится то, что со стороны международных  доноров экспертами работали зачастую специалисты, которые не всегда хотели осваивать российскую практику и  учитывать менталитет, реальную загрузку российских чиновников, их приоритеты. Зачастую предлагалось разрабатывать  тематику, далекую от практических потребностей, или для которой  в России еще не созданы необходимые  условия. По всей видимости, «международная техническая помощь» в сфере  государственного управления должна быть перестроена, и речь должна идти о  межведомственном и экспертном сотрудничестве, совместной разработке актуальных вопросов.

Как по уровням, так и по категориям акторов, имеется динамика их участия в процессе реформы государственной службы. Представим эту динамику с разбивкой по этапам реформы.

Специфика динамики акторов реформы государственной службы дает основания отличить акторов этой реформы и акторов других структурных реформ государственного управления. Другими словами, акторы разных структурных реформ государственного управления могут быть одинаковыми, однако эти акторы по-разному участвуют в различных реформах на разных их этапах. Например, на политико-государственном уровне активность акторов смещалась от реформы государственной службы к административной реформе, и за этим следовало смещение активности зарубежных и международных доноров. В обратной фазе находилось отношение к этим двум реформам на социально-групповом и личностном уровнях реформ: противодействие реформе государственной службы сменялось противодействием административной реформе (в виде неприятия реформ средним слоем госаппарата). Наконец, гражданское общество демонстрирует «волнообразное» отношение к реформе государственной службы, проходя фазы частичной вовлеченности экспертного сообщества в реформу, скепсиса, некоторой активизации участия других организаций гражданского общества в реформе, и снова скепсиса.

В целом, гражданское общество ни на одном из этапов реформы государственной  службы не выступало главным актором этой реформы. В свою очередь, политическое руководство, демонстрируя постоянную заинтересованность в реформе, в технологическом плане отдавало ее проведение в руки самой бюрократии, отводя экспертам вспомогательно-консультативную роль.

Вывод из анализа перечисленных  выше акторов реформ состоит в том, что существует неустойчивый баланс сил и их «волновая» динамика, усиление и ослабление участия. Это влечет за собой нестабильность в поддержке реформирования, возможность торможения реформ или их продолжения в зависимости от привходящих, зачастую случайных, политических, экономических и социальных обстоятельств. Так, во время финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов, проявилось естественное желание пройти этот неприятный период в режиме «ручного управления», мобилизационной модели, усиленной властной «вертикали», что противоречит объявленным направлениям реформы государственной службы.

2. Ограничения, накладываемые акторами реформы, на использование программно-целевого метода и на организационные схемы реализации реформы

Важнейшей характеристикой  российской реформы государственной  службы, начиная с 2003 года, выступает  применение программно-целевого метода разработки и осуществления мероприятий реформирования.

Конфигурация программно-целевого метода, его организационные схемы, которые применяются в российской практике реформирования, определяются акторами реформы государственной службы по следующим параметрам:

• Система управления исполнением мероприятий реформирования, разделяющаяся на два уровня, уровень координатора федеральных программ и уровень государственных заказчиков мероприятий федеральных программ, определяется тем, что политико-государственный уровень в проведении реформы устойчиво главенствует.
• Система подготовки предложений (разработки мероприятий) опирается на конкурсное привлечение экспертных коллективов, представляющих различные образовательные и исследовательские учреждения и фонды. Тем самым, фиксируется ситуация активного участия в реформировании государственной службы одной части гражданского общества, а именно экспертного сообщества специалистов в областях публичного управления, права, экономики, социологии, психологии, и др.
• Подчиненное положение системы подготовки предложений («исполнители») системе управления мероприятиями («заказчики») определяется тем, что гражданское общество скептично или нейтрально по отношению к разработкам экспертов, что свидетельствует об отсутствии целостной позиции гражданского общества в отношении данной реформы.
• Реализация уже подготовленных предложений зависит, тем самым, от «среднего слоя» исполнителей, собственно бюрократии. Реализация предложений проходит вяло, поскольку на социально-групповом и личностном уровне в среднем слое бюрократии отсутствуют значимые позитивные акторы реформы.
• Отсутствие общей поддержки реформы государственной службы гражданским обществом является главным фактором нестабильности реформы, т.е. дело не в том, что федеральные программы реформирования государственной службы составлены некачественно, плохо администрируются, и т.п., а в том, что общество не уверено, стоит ли такие программы проводить, и не перейти ли к иным, более «радикальным» схемам реализации реформы государственной службы (например, выведя реформирование из-под контроля бюрократии, оставив экспертное сообщество в качестве заказчика и исполнителя, а также осуществляющего «авторский надзор» за внедрением разработок, с возможностью общей оценки реформы самим гражданским обществом).

3. Эк<span class="List_0020Paragraph__Char" style=" font-family: 'Times New Rom