Государственны служащий в регионе

Государственные должности категории «В» - это должности, учреждаемые государственными органами для исполнения или обеспечения их полномочий. В повседневной практике их еще называют административными или карьерными. Должности данной категории в наибольшей степени представлены в органах государственной власти: их замещает более 517 тыс. государственных служащих.

О статусе тех  лиц, которые занимают эти должности можно судить по следующему: должности высшей группы занимают, например, заместители министров; главные должности - начальники управлений, заместители руководителя секретариата, председателя палаты парламента, старший эксперт представительства Правительства Российской Федерации; ведущие должности - заместители начальников отделов, референты председателя палаты парламента, главные государственные инспекторы: старшие должности - ведущие специалисты, начальники служб делопроизводства, старший контролер-ревизор; младшие должности - специалист первой и второй категории, референты, атташе.

Должность определяет не только место служащего в служебной  иерархии, но прежде всего требования к лицу, претендующему на ее замещение. Квалификационные требования частично сформулированы в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст.6) и в Указе Президента Российской Федерации «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» от 30 января 1996 г. В качестве квалификационных установлены специальные требования: к уровню и профилю образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стажу и опыту работы в государственных органах и по специальности; знанию Конституции страны, федеральных законов, конституций и уставов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. При этом четко прослеживается зависимость: чем выше группа государственных должностей, тем строже требования к уровню образования, стажу работы и духовно-нравственным качествам⁶.

Обратим внимание на один момент - отсутствие логичности в квалификационных требованиях  по государственным должностям. Скажем, на высшую и главную должность может претендовать только тот, кто обладает двумя высшими образованиями, но вот наличие диплома о высшем образовании по специальности «государственное и муниципальное управление» не обязательно.

И это при  условии, что порядок назначения на ведущие и старшие должности такое образование предусматривает. Получается, что на высших должностях могут быть заняты специалисты с высшим образованием любой специальности, даже не профессионалы в области государственного управления. Косвенно, правда, эта проблема как бы снимается, ведь в рамках установленного порядка всякий, претендующий на высшую должность, должен не менее 2-4 лет отработать на ведущих и старших должностях, а значит должен иметь высшее образование по специальности «государственное и муниципальное управление»⁷.

Государственный служащий выполняет государственные  функции, полномочия государственных  органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере.

Государственный служащий совершает во многих случаях действия, которые вызывают определённые юридические последствия. Такие действия могут быть юридическими фактами и используются в качестве доказательств или документов. Эти действия государственных служащих изменяют, образуют либо прекращают различные правоотношения в сфере государственной и общественной жизни.

Деятельность  государственных служащих носит, как  правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические  процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.

Многие законодательные  акты, регулирующие государственно-служебные  отношения, содержат ещё один признак  государственного служащего: принятие им присяги на верность государству - РФ. Однако ФЗ «Об основах государственной службы РФ» не устанавливает необходимость принятия служащим присяги на верность. Вместо этого в трудовом договоре, заключаемом государственным служащим с государственным органом содержится обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституцией РФ и федеральных законов в интересах граждан РФ.

Существует  масса классификаций видов государственной  службы. Наиболее существенное теоретическое  и практическое значение имеет классификация  государственных служащих по: 1) роду их деятельности; 2) признаку объёма должностных полномочий.

Классификация государственных служащих по роду и  месту их службы прямо вытекает из сфер государственно-служебной деятельности: государственный аппарат, военная  служба. В соответствии с этим все государственные служащие подразделяются на две группы: служащие в государственном аппарате и военнослужащие. В свою очередь, можно проводить дальнейшую классификацию каждой из групп. Служащие государственного аппарата делятся по органам, в которых они трудятся: служащие в органах представительной власти, служащие в органах управления, служащие в органах судебной власти, работники прокуратуры и т.д. Военнослужащие подразделяются по видам и роду вооружённых сил (сухопутные войска, военно-морские силы и т.д.), в службах, к ним приравненных (внешняя разведка, погранслужба и других структурах).

При классификации  государственных служащих по объему должностных полномочий служащих разделяют  по их роли в реализации функций  органа по объёму полномочий в общем виде, без детализации: а) руководители; б) специалисты (основной состав); в) вспомогательный персонал.

К группе руководителей  относятся руководители органов, организаций  и их структурных подразделений, их штатные заместители. В их задачи входит непосредственное осуществление функций данного органа (организации).

К группе специалистов (основному составу - как по численности, так и по роли в реализации функций  органа) относятся служащие, которые  реализуют функции и соответствующие  полномочия лично и непосредственно: инженеры, техники, преподаватели, врачи, работники учётно-бухгалтерских подразделений и т.д.

К группе вспомогательного персонала относятся служащие, которые  непосредственно не осуществляют функций  и полномочий данного органа, но создают условия для нормальной работы двух вышеназванных групп. Это секретари, работники делопроизводства и другие служащие⁸.

Продолжением  классификации служащих по объёму должностных  полномочий является их разделение по признаку обладания в рамках должностных полномочий полномочиями распорядительного характера. По этому критерию служащие должны быть разделены на две группы: 1) служащие, наделённые полномочиями распорядительного свойства, то есть полномочиями давать распоряжения, приказы, принимать нормативные акты и т.д.; 2) служащие, таковыми полномочиями не наделённые.

К первой группе в этом случае относятся руководители предприятий и учреждений и структурных  подразделений в них, работники  милиции и другие. В литературе и текущем законодательстве все эти служащие именуются должностными лицами.

ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» классифицирует государственных служащих по видам государственной службы в соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей на: государственных служащих исполнительной власти, государственных служащих судебной власти⁹.

§2  Социальный статус государственных служащих в  институте государственной службы Российской Федерации

В Российской Федерации происходит становление государственной службы как социального института. В его структуре особое место занимает социальный статус государственного служащего.

Основой формирования современного понимания статуса государственного служащего стали теории «человеческих  отношений», «плоских структур», «социального действия», социального государства, государственной службы как системы социальных институтов, профессии государственных служащих как управленческой деятельности.

Понятие «социальный статус» (от лат. status – положение, состояние) означает положение, занимаемое индивидом (группой) в обществе или его подсистеме. В социологическом смысле слова данное понятие впервые употребил английский историк Г.Д. Мейн. В отличие от понятия «социальное положение», выражающего принадлежность индивида к группе, общности, обществу в целом, историк включил в понятие «статус» оценку самим индивидом (группой) своего места в обществе в сравнении с положением других людей, а также оценку индивида (группы) со стороны общества. Это выражается в определенных количественных и качественных показателях (заработная плата, премии, награды, звания, привилегии и др.). При этом Г.Д. Мейн различал статус предписанный (наследуемый, зависящий от социального положения) и достигаемый (определяемый индивидуальными качествами, достижениями, заслугами).

Эти индикаторы имеют отношение  и к социальному статусу государственного служащего Российской Федерации. В  современном официальном определении  его статуса выделяются показатели, отражающие как предписанный статус (возраст, гражданство), так и достигнутый (профессиональное образование, должностное положение и связанные с этим права, обязанности, ответственность, ограничения, гарантии, льготы).

Отмеченные показатели характеризуют  главным образом правовой статус государственного служащего. Что касается социального статуса, то он включает не только правовой, но и организационный, политический, экономический и нравственный статусы государственного служащего. Структурно такая классификация отражает основное содержание, функции, социальные роли государственных служащих, их положение в государственной службе как в системе институтов (профессионально-управленческого, правового, социального, организационного и т.д.).

В связи с этим теоретическое  и практическое значение для исследования социального статуса государственного служащего имеют методы структурно-функционального анализа. Они предполагают учет иерархического построения государственной службы как организации, факт неравенства ее работников в процессе служебной деятельности, профессиональное разделение труда, социальную дифференциацию служащих и др. По тому, как соотносятся в структуре государственной службы эти социальные факты, можно судить о характере государственно-служебных и неслужебных отношений, доминирующих в социальном институте государственной службы.

В настоящее время в государственной службе России преобладает разновидность предписанного статуса – жестко закрепленная система стандартизации, в которой переходы от одной страты (группы должностей) в другую ограничены личными, этническими и другими связями. В этом типе государственной службы мало условий для реализации достигаемого статуса, свободного перемещения государственных служащих по служебной лестнице.

В рамках государственной  службы как социального института  положение служащего тем или  иным образом упорядочивается.

Вследствие  этого возникают «идеальные схемы» поведения взаимосвязанных государственных  служащих. Наиболее распро-страненной стала идеальная модель государственной  службы, описанная М. Вебером как  модель рациональной бюрократии.

Современные модели государственной службы опираются на сеть правовых и социальных норм, ценностей, традиций. Они существенно обновляются в процессе реформы государственной службы в России.

Это актуализирует проблему социального статуса государственного служащего. Статусные различия в этом институте вытекают, прежде всего, из должностных отличий. При этом статус государственного служащего может рассматриваться с разных сторон:

1. В рамках теории стратификации  статус – это более или менее  высокая позиция в стратификационной иерархии социального института государственной службы относительно любого иерархообразующего стратификационного критерия

2. В иерархии оценок  социальных ценностей в системе  государственной службы статус  обозначает оценку, которую получает  служащий относительно важного критерия (собственность, власть, профессия) в сравнении с другими служащими. В этом смысле понятие статус касается всех систем ценностей, которые представляются как унифицирование иерархии ценностей.

3. В пределах  ролевой теории статус государственного служащего является синонимом понятия «социальная позиция». С его помощью обозначается место, которое государственный служащий занимает в социальной системе. Статус указывает место в сплетении социальных отношений, с которыми связаны определенные общественные ролевые ожидания.

4. Статус государственных  служащих указывает также на  совокупность предписанных прав  и обязанностей служащего. В основе этого значения лежит перевод английского слова «stand» – состояние.

Под статусными признаками понимают те социальные факты  или проявление их признаков, по которым  классифицируются служащие в системе  социальных оценок ценностей (доход, власть, образование, престиж профессии, имидж, авторитет, репутация и т. д.).

Понятие «статус  государственного служащего» опирается  на теорию социальной стратификации (как  системы признаков и критериев  социального расслоения общества). Это понятие указывает на то, что в существовании страт большую роль играют оценочные факторы: линия поведения служащего в той или иной ситуации, его отношение к чему-либо, установки, основанные на критериях, помогающих ему ранжировать себя и окружающих.

Э. Дюркгейм в работе «О разделении общественного труда» отмечает, что те или иные виды деятельности по-разному оцениваются в обществе, что и образует определенную их иерархию. В рамках структурного функционализма концепцию стратификации развивали социологи К. Дэвис и У. Мур. Неравенство они рассматривали как естественный способ саморегуляции и выживания общества, его организаций, как стимул к продвижению. Таким образом, общество не просто дифференцировано, но иерархично структурировано по принципу «выше – ниже».