Организационная структура управления и ее типология

Руководитель программы, набирающий коллектив, вряд ли возьмет  лишних и некомпетентных людей. 
По типам организационного механизма такие структуры различаются как обычные и матричные. При обычной структуре в подчинение руководителю программы выделяются сотрудники функциональных соответствующих подразделений, для которых участие в программе становится на время основным занятием. По окончании работы в программе сотрудники возвращаются в свое подразделение. Задания участникам дает руководитель программы. Дисциплинарные санкции налагает линейный руководитель по представлению руководителей программно-целевых структур. Недостатком такого управления являются ограниченные права по использованию ресурсов, в том числе кадровых, руководителей программно-целевых структур. Матричные структуры управления обеспечивают параллельное выполнение участниками программы функций и в стационарной системе, т.е. занятость в программе не освобождает их от выполнения постоянных обязанностей. Для такой структуры характерно двойное, тройное и более сложное подчинение структурных единиц. По такой структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных организаций, не связанные с организационной подчиненностью. Да, о ней можно оказать, что она подвижна, гибка, универсальна, хотя может создавать и ущерб специалистам в исполнении постоянных обязанностей. Программно-целевой тип оргструктуры управления на практике применяется в виде кратко- и долгосрочной программно-целевой структуры, организационной структуры управления по проекту. Краткосрочная программно-целевая оргструктура управления обусловливается необходимостью создания временных структурных образований (например, групп специалистов для оказания помощи территориальным органам на местах, проведения лицензирования, аттестации образовательных учреждений или специальности). За работниками, включаемыми в их состав, сохраняется прежняя должность. Создание таких структур оформляется кратким распоряжением без детализации обязанностей их представителей. Долгосрочная программно-целевая оргструктура управления создается для регулирования хода крупномасштабной работы, рассчитанной на сравнительно длительный период. В их состав включаются, как правило, специально формируемые в этих целях штабные подразделения. Деятельность таких структур требует детальной правовой регламентации. Подобная оргструктура управления создавалась, например, в органах государственной власти на период подготовки и проведения Олимпийских игр, других международных спортивных соревнований, 850-летнего юбилея г. Москвы. Организационная структура управления по проекту формируется для обеспечения программы реализации крупномасштабных проектов, когда возможны частые перестройки системы по мере достижения промежуточных целей. Примером здесь могут служить оргструктуры управления по объекту (например, при строительстве жилого массива). При использовании матричных видов оргструктур управления за каждым работником функциональной службы закрепляется либо определенная зона, либо какой-то объект. В этом случае данный работник находится как бы в двойном подчинении: руководителю своей службы и куратору зоны (объекта). Создание зональных групп позволяет работникам различных служб согласовывать свои действия в отношении нижестоящих подразделений без обращений к вышестоящему руководству. Координационные организационные структуры управления формируются на базе действующих оргструктур различных служб, ведомств без выделения дополнительных штатных должностей. Это, например, различные комиссии, советы, группы внутренних консультантов и т.д. Преимущество координационных структур состоит в возможности оперативного решения комплексных проблем, затрагивающих интересы многих органов, ведомств. Программные структуры получают все большее признание в условиях развития самоуправленческих механизмов и реализации целевых программ. При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников для ее решения.

Работники органов государственного управления, вошедшие во временный  коллектив, находятся на время выполнения программы в двойном подчинении: в административном — у линейного (вертикальная связь) и функциональном — у руководителя программы (горизонтальная связь). Программные структуры группируют сотрудников в соответствии с услугами и клиентурой. И поэтому меньше неопределенности в том, что касается проблем ответственности и подотчетности. Размеры и состав таких подразделений могут быть определены в соответствии со спросом с наименьшими отклонениями. Благодаря своей способности быстро реагировать на изменения спроса на услуги такая организация управления может оптимизировать использование ресурсов. После успешного завершения проекта члены группы возвращаются в свои функциональные зоны.

В этом есть двойная выгода: люди приобретают новые навыки по мере выполнения проекта; исчезают традиционные сепаратистские конфликты между  отделами, поскольку сотрудники знакомятся с работой других функциональных подразделений. Матричная или смешанно-матричная  структура, где специальная проектная  или целевая группа как бы накладывается  на традиционную функциональную организацию, способствует новаторским тенденциям в процессе управляющего воздействия. Здесь делается упор на горизонтальные связи, четко осуществляется концепция  единых ценностей и норм. Зоны служебных  обязанностей накладываются одна на другую, люди общаются через границы  этих зон, информация распространяется без помех, руководители располагают  свободными средствами в своих бюджетах, многие управленцы занимают должности  со свободным кругом обязанностей, а системы вознаграждения ориентированы  на будущие результаты, а не на прошлые  заслуги. Прогресс в сфере информационных технологий и особенно разработка компьютерных систем, обслуживающих проектные группы, может выполнить ту же функцию, что и матричная структура управления, но без ее высокой стоимости. Все программно-целевые структуры (управление по проекту, службы нововведений, матричные координационные комиссии и др.) в зависимости от характера складывающихся обстоятельств могут быть чрезвычайными и ординарными, кратко- и долгосрочными. В последнее время в управленческой практике России все больше возникает чрезвычайных целевых структур — правительственных комиссий в период стихийных бедствий, аварий, локальных войн, вынужденных миграций населения и т.д. Однако в действующем законодательстве нет специального акта, регламентирующего вопросы создания чрезвычайных структур управления, их полномочия. Программные структуры управления могут быть уязвимы для давления заинтересованных групп, добивающихся снижения нормативных требований или профессиональных стандартов обслуживания, также могут привести к затратности управления. Конечно, нужно учитывать и то, что программная структура управления может быть использована в корыстных целях, например, чтобы помешать совместимости операций в рамках всей организации или выработке обобщенной точки зрения.

В заключение попробуем сформулировать принципы оптимизации функционально-структурной  составляющей управления.

1. Оптимальное соотношений  целей, что предполагает приоритет  базовых, общественно-значимых целей  перед целями-заданиями госоргану  и подчиненность последним целей-ориентаций. Этот принцип обязывает изучение  и регулирование интересов, ценностных  ориентации, мотиваций труда персонала  госорганов, отдельных его формальных  и неформальных групп, с тем чтобы не допустить конфликта интересов, проявления дисфункций.

2. Подчиненность функций  госорганов, его подразделений целям  государственного управления. Этот  принцип обязывает исключить: 

• «пустые» функции, связанные  с исчезающими организационными формами управления;

• несвойственные функции  как следствие их передачи (перекладывания) другими подразделениями или  даже организационными системами;

• вольную интерпретацию  функций членами организации, согласно схеме «что могу, то и делаю».

3. Обусловленность структуры  организации ее функциям с  целью предупреждения структурной  избыточности или структурной  недостаточности. Этот принцип  предусматривает определенную автономизацию  отдельных функций, тенденцию  к их самодостаточности. Вновь  возникшая функция, обусловленная  новыми потребностями, может быть  выполнена и путем создания  нового структурного подразделения  или самостоятельного органа, а  также путем более полной и  интенсивной деятельности ранее  существующих структур.

4. Наличие у каждого  структурного подразделения своего  специфического целевого предназначения  и соответствующей этому определенной  организационно-правовой самостоятельности  внутри аппарата данного органа, т.е. полномочия и ответственность  за конкретный участок работы. С этим принципом связано нормативное  возложение на руководителя каждого  органа функциональной обязанности  по установлению и четкому  закреплению ответственности структурных  подразделений и должностных  лиц за конкретные результаты  выполнения возложенных на них  задач и полномочий. У каждой  функции должен быть ответственный  за ее реализацию, исполнение.

5. Минимально возможное  число иерархических уровней  в организационной структуре  управления, дабы предусмотреть  кратчайший путь накопления и  прохождения информации, сузить  «ножницы» между «приказом» (решением) и исполнением. 

6. В организационной структуре  управления целесообразно предусмотреть  возможность (принцип) взаимодополняемости и взаимозаменяемости работников, для того, чтобы каждый умел выполнить функцию по крайней мере двух работников его уровня, а руководитель — имитировать функции вышестоящего и нижестоящего в иерархии управления. Этот принцип трансформируется в формулу: обучение + практика = условия взаимодополняемости .  

Цель управления — это  желаемое, возможное и необходимое  состояние управляемого объекта, которое  должно быть достигнуто; это тот  идеал, та логически обоснованная конструкция (образ), которую требуется создать, воплотить в жизнь (достичь).

Сформулировать и обосновать цели госуправления — это крайне сложная и ответственная задача. Поскольку цель определяется субъектом управления осознанно, то наряду с рациональным моментом она содержит и субъективный, ценностный ориентир (установки, влечения, интересы). Поэтому нерациональный элемент всегда присутствует в цели, ее нельзя взять в объективной действительности в готовом виде, а нужно определить и надлежащим образом сформулировать, доказательно обосновать.

На данный процесс влияют прошлый опыт, имеющиеся средства, наиболее актуальные потребности и  т.п. Цель всегда выступает как единство мотивов, средств и результатов. Под мотивом понимается стремление удовлетворить те или Иные потребности, и не просто выявить, просчитать, структурировать по приоритетности, но учесть все потребности и интересы социальных групп, сфер управления, тем более предвидеть, предусмотреть их возможные изменения. Здесь уместно напомнить соотношение ключевых дефиниций: «потребности» и «интересы» человека.

Потребности и интересы —  однопорядковые категории, первые направлены на предмет их удовлетворения, вторые — на те социальные отношения, институты, учреждения, от которых зависит распределение ценностей, благ, обеспечивающих удовлетворение потребностей. В сфере управления особое значение имеет положение о том, что удовлетворение потребностей низших уровней как основы жизненных процессов определенным образом детерминирует активизацию потребностей высшего уровня (самоактулизации, общественного признания, потребности быть полезным обществу). Управленческое решение только тогда может быть эффективным, когда ориентировано на потребности человека, учитывает существующие в обществе или отдельных его структурах чувства и настроения. Большинство россиян не довольствуются потребностями низшего уровня, в обществе доминируют настроения и чувство несправедливости, обусловленные тем, что люди, вынужденные зарабатывать на жизнь, используя двойную, тройную занятость, не могут реализоваться в своей профессии.

Принятие политических решений  без учета таких настроений в  обществе может создать критическую  массу недовольства и уж во всяком случае не соответствует духу Конституции РФ. В ст. 2 человек провозглашен высшей ценностью, а соблюдение его прав и интересов это обязанность государства. Целеполагание в госуправлении на ближайшую перспективу следует определять только в контексте качества жизни: упрочения правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, права народа на достойное человеческое существование.

Столь масштабная цель госуправления была обоснована еще в XIX в. одним из основателей школы государственников, выдающимся русским мыслителем В. Соловьевым в его теоретическом труде «Оправдание добра»

1. Народ на государственном  уровне, как справедливо отмечает  Г. Атаманчук, по существу никогда не выступал субъектом формирования целей госуправления, обычно ему отводилась роль средства реализации субъективистских целей, причем о цене средства особо не беспокоились

2. В нашей отечественной  истории механизм выработки политики  существовал за кулисами общественной  жизни. Переход к подлинной  (не декларируемой) демократии  предполагает прежде всего изменение технологии определения целей госуправления. Государственная власть в демократическом правовом государстве должна предлагать обществу открытую политику. Нужны прозрачный расчет, изучение потребностей и возможностей, гласность в определении приоритетов общественного развития. Таким образом, открытость, прозрачность, гласность — основные принципы целеполагания в государственном правлении. К любым решениям применима формула 4 П в управлении: предвидеть, прогнозировать, программировать, планировать. Остро встала потребность в выборе главного и всеобъемлющего императива, но не очередной разрушительной утопии, посягающей на статус абсолютной истины. Несовершенное человеческое общество не может существовать и развиваться без нравственных императивов, а идеалы позволяют определить критерии, по которым общество может корректировать свое бытие, дают возможность политическим партиям и движениям, предлагающим в рамках общенациональных идей свои собственные пути и средства эффективного развития, конкурировать между собой. Имея идеалы, общество становится более одухотворенным, порывая как с пуританством «великого строительства во имя светлого будущего», так и с эгоистическим неуемным потребительством. Нельзя не понимать, что к идеалу можно приближаться, только сознательно создавая уже в настоящем определенные предпосылки, учитывающие действительное положение вещей (экономический уровень, состояние общественного сознания, уровень культуры и проч.) и стимулирующие развитие в избранном направлении. Баланс этих двух сторон зависит от искусства государственной власти.