Понятия и правовые основы местного самоуправления

• основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей;
• органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;
• публичная власть, как правило, должна осуществляться преимущественно органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии;
• предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом;
• при делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями;

— в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними заблаговременно и в соответствующей форме проводятся консультации;

- при изменении территориальной  сферы полномочий органов местной  власти проводятся предварительные  консультации с соответствующими  местными общинами, например путем проведения референдума там, где это позволяет закон;

— без ущерба для общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

• условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе;
• условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций. Они должны предусматривать получение надлежащей денежной компенсации расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, где это целесообразно, компенсации за потерю заработка или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное страхование;
• любые функции и деятельность, несовместимые с занятием местной выборной должности, определяются законом или основополагающими принципами права;
• любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных законом. Любой административный контроль деятельности органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных 11 м задач. Административный контроль над органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство призвано защитить.[1.1]
• органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по закону полномочиям. Масть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
• финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следить, насколько это возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;
• защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления распределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;

— предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно вредить свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;

• для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала;
• местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления;

— местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом сотрудничать с подобными органами других государств;

- органы местного самоуправления  имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.[2.6. 144]

Характеризуя Европейскую хартию местного самоуправления, важно отметить, что она закрепляет понятие местного самоуправления. Согласно ч.1 ст.3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Тем самым достигается единообразие в понимании местного самоуправления

К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ в 1994г. [2.8. 314]

 

2.2 Конституция  РФ

 

Среди нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы организации  местного самоуправления, Конституция  занимает главенствующее место. Согласно ч.1 ст.15 Конституция обладает высшей юридической силой, имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ.

В ней устанавливаются  основные принципы организации и  деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению власти - органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации  содержит специальную главу о  местном самоуправлении из четырех  статей (ст. 130-133), а, кроме того, ряд  положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

• местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти;

• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение  населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью

• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

• структура органов  местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное  самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих  территории.

В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

• управление муниципальной  собственностью, формирование, утверждение  и исполнение местного бюджета;

• установление местных  налогов и сборов;

• осуществление охраны общественного порядка;

• иные вопросы местного значения.

Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решении, принятых органами государственной власти;

• запрет на ограничение  прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной  власти, Конституция Российской Федерации  в то же время допускает возможность  наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких  случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством. [2.4. 169]

Конституция РФ 1993г. закрепила  местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Ч.2 ст.3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

 

2.3  Иные  нормативные правовые акты РФ

 

Организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному  ведению Российской Федерации и  субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимаются федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта РФ, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта РФ не может противоречить федеральному закону.

Базовым федеральным  законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в  федеральном законодательстве. В  первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На практике одним из наиболее сложных в этой сфере является вопрос о государственной или муниципальной природе отдельных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В новом Законе делается попытка его решить, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти над реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данной сфере.

Среди других федеральных  законов, посвященных различным  аспектам организации местного самоуправления, можно выделить Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с послед. изм.), Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с послед. изм.).

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных  актах. Среди Указов Президента РФ можно  назвать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению».[2.7. 159]

Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в  разных сферах урегулированы в различных  актах федеральных министерств и ведомств.

Важное место в конституционной  основе местного самоуправления занимают постановления Конституционного Суда РФ.

Решения Конституционного Суда РФ представляют собой особую разновидность актов судебной власти, выносимых Конституционным Судом, его палатами при рассмотрении и разрешении конституционных споров. В них получают официальное закрепление выводы Конституционного Суда по всем возникшим в ходе процесса материально-правовым и процессуально-правовым вопросам. В связи с этим можно привести пример из судебной практики Конституционного суда РФ. Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. N 17-П

"По делу о проверке  конституционности абзаца первого  пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской  области "О выборах депутатов  представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" в связи с жалобой граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова"

Конституционный Суд  Российской Федерации рассмотрел в  открытом заседании дело о проверке конституционности абзаца первого пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова на нарушение их конституционных прав абзацем первым пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое в жалобе законоположение.

Конституционный Суд  Российской Федерации установил:

1. Постановлением избирательной  комиссии муниципального образования  "Кингисеппский район" (Ленинградская  область) от 18 февраля 2003 года N 49 были признаны состоявшимися  и действительными выборы главы  данного муниципального образования.  Согласно постановлению в голосовании приняли участие 29 тыс. 449 избирателей, что составило 50,3 процента от числа избирателей, включенных в списки избирателей; избранным главой муниципального образования признан А.И. Невский, получивший 13 тыс. 758 голосов избирателей, или 50,8 процента голосов от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов; при этом в соответствии с пунктом 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" при определении результатов выборов не учитывались голоса избирателей, проголосовавших "против всех кандидатов", а именно 1 тыс. 896 голосов, или 7 процентов от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов.