Признаки и методы планирования в государственном (специальном) управлении

По форме проявления и  содержанию планирование может быть директивным, индикативным, стратегическим.

Директивное планирование представляет собой процесс разработки планов, имеющих силу юридического закона, и обеспечения их выполнения. Планы, имеющие силу юридического закона, обязательны для всех исполнителей, а должностные лица по закону за невыполнение заданий плана несут  ответственность.

Ярким примером использования  директивного планирования, как основной формы государственного регулирования  экономики, является бывший СССР и входящие в него республики, а также социалистические страны Восточной Европы.⁷

Однако неудавшийся опыт использования директивного планирования в этих странах не должен исключать  возможности его применения при  решении отдельных важнейших  проблем, имеющих общенациональное значение.

Наиболее распространенной во всем мире формой государственного планирования развития страны является индикативное планирование.

Индикативное планирование является средством реализации социально-экономической  политики государства, основным методом  его воздействия на ход функционирования рыночной экономики. Оно обеспечивает решение многих вопросов социально-экономического развития, осуществление которых  только рыночными методами без мер  государственного воздействия затруднено.

Индикативное планирование — это процесс формирования системы  параметров (индикаторов), характеризующих  состояние и развитие экономики  страны, соответствующих государственной  социально-экономической политике, и установление мер государственного воздействия на социальные и экономические  процессы с целью достижения указанных  индикаторов.

В качестве индикаторов социально-экономического развития предполагается использовать показатели, характеризующие динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансов, денежного обращения, рынка товаров и ценных бумаг, движение цен, занятость, уровень жизни  населения, внешнеэкономические связи  и т.д.⁸

Главное содержание индикативного  планирования состоит в обосновании  целей, задач, направлений и методов  реализации государственной социально-экономической  политики и является весьма действенной  формой организации взаимодействия всех государственных органов управления как между собой, так и с  региональными органами управления в интересах совершенствования  экономической системы и отдельных  ее элементов в соответствии с  задачами социально-экономического развития.

Государство не имеет директивных  взаимоотношений с производителями, но крупный капитал не менее заинтересован  в сотрудничестве с государством, так как нуждается в помощи при продвижении продукции на мировой рынок, привлечении иностранных инвестиций и т.д. ⁹

Индикативные планы позволяют  органично и взаимоувязано соединить  в едином документе концепции  социально-экономической политики государства, прогнозы функционирования экономики, государственные программы, систему экономических регуляторов, поставки для государственных нужд, объемы государственных капитальных  вложений, а также вопросы управления государственными предприятиями. Индикативный план опирается на приоритеты, под  которые создаются соответствующие  механизмы стимулирования.

На данном этапе становления  рыночных отношений индикативное планирование является объективным и закономерным продолжением и развитием прогнозной деятельности, поскольку разрабатываемые  в настоящее время прогнозы содержат наряду с собственным прогнозом  систему экономических регуляторов, государственные программы, поставки для государственных нужд, объемы централизованных капитальных вложений, т.е. выходят за пределы прогнозирования  как чистого предвидения развития событий.

Стратегическое планирование — это особый вид планирования, ориентированного, как правило, на долгосрочную перспективу и определяющего  стратегические цели социально-экономического развития страны и направления их достижения.

Формирование стратегии  — это формирование и выделение  целей, определение и выделение  необходимых средств для достижения поставленных целей в долгосрочной перспективе¹⁰.

Важнейшей проблемой в  рамках государственного стратегического  планирования является правильное определение  целей и правильное соотношение  между целями и средствами. Как  правило, стратегические цели связаны  с удовлетворением потребностей людей. Но на их формирование существенное влияние оказывают как внутренние, так и внешние факторы. В условиях ограниченных ресурсов (а эта ситуация наблюдается в любом государстве) проблема выбора главных целей сопровождается проблемой ранжирования приоритетов.

Поэтому отличительными особенностями  стратегического планирования должны стать¹¹:

1. выделение стратегических, имеющих определяющее значение для развития национальной экономики, целей;
2. ресурсное обеспечение намеченных целей, как по объему, так и структуре ресурсов;
3. учет влияния на развитие национальной экономики внешних и внутренних факторов.

Целью стратегического планирования является обеспечение на основе выбранных  приоритетов достаточного потенциала для будущего успешного развития национальной экономики.

Свою реализацию стратегическое планирование находит в долгосрочных плановых документах, отражающих общегосударственное  развитие в перспективе на 10, 15 лет.

По периоду планирования выделяют долгосрочные планы (10 и более  лет), среднесрочные (как правило, пять лет) и текущие (годовые) планы. В  практике планирования используются все  три вида планов, которые обеспечивают преемственность планирования и  возможность достижения целей, разно удалённых по времени.

При разработке планов на разных уровнях планирования используются методы: системного анализа, балансовый, нормативный, экономико-математический, программно-целевой и др.

Метод системного анализа  применяется для изучения экономической  ситуации в народном хозяйстве в  прошлом и будущем с учетом различных вариантов развития Системный  экономический анализ предусматривает¹²:

• экономический анализ организационной структуры объекта, который планируется, эффективности деятельности структурных подразделений;
• оперативное выявление и изучение отклонений от запланированных задач развития экономики;
• анализ эффективности использования ресурсов в процессе реализации индикативного плана

Балансовый метод применяется  в планировании для достижения равновесия в сферах производственного и  личного потребления на основе сравнения  материальных, трудовых, финансовых ресурсов с потребностью в них

Баланс - это документ в  виде таблицы, в котором одна часть, характеризующая ресурсы по источникам поступления, равна другой части, характеризующий  распределение ресурсов по всем направлениям.

Балансы классифицируются по различным признакам: виду производственных ресурсов, охвату количества видов  материальных ресурсов, формой исполнения.

По виду производственных ресурсов выделяются балансы материальных, трудовых, финансовых, природных ресурсов и производственных мощностей.

Сущность нормативного метода заключается в том, что с помощью  норм и нормативов определяют потребность  в продукции (услугах) и обосновывают ее ресурсами.

Программно-целевой метод  планирование предполагает разработку целевых социально-экономических, научно-технических, организационных, экологических и  других программ, проектов, выбор важнейших  направлений работ и определение  комплекса меры по их решению.

Таким образом можно сделать  вывод, что, во-первых, планирование –  особый вид деятельности заключающийся  в составлении научно обоснованного  плана развития предприятия, отрасли, территорий или страны в целом  в котором определяются цели и  задачи такого развития, а так же пути и методы их достижения. Во-вторых, существует множество классификаций  планов и множество видов планирования. В-третьих, для достижения целей  планирования необходимо руководствоваться  основами принципами, а именно: 

1. Принцип комплексности;
2. Принцип эффективности;
3. Принцип оптимальности;
4. Принцип пропорциональности;
5. Принцип научности;
6. Принцип детализации;
7. Принцип простоты и ясности.

В-четвертых, эффективное планирование возможно только при применений специальных методов, наиболее распространенными из которых являются: метод системного анализа, балансовый, нормативный, экономико-математический и программно-целевой.

Глава 2. Проблемные вопросы в государственном  планировании.

2.1. Вопросы совершенствования  планирования в государственном  управлении.

Рассмотрение вопросов совершенствования  государственного планирования следует  осуществлять по ряду направлений данного  планирования.

Во-первых, следует рассмотреть  планирование социально-экономического развития страны.

Постановлением Правительства  Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» положено начало реформированию бюджетного процесса в Российской Федерации, путем включения в него механизмов среднесрочного планирования.

Основным направлением реформы  бюджетного процесса стало расширение сферы применения программно-целевых  методов бюджетного планирования, при  разработке и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых  программ, а также ведомственных  целевых программ.

Основными достоинствами  применения программно-целевого метода, в частности при реализации ведомственных  целевых программ, являются комплексность  решения проблемы, достижения цели и задач; концентрация временных, финансовых и человеческих ресурсов; определение  приоритетности мероприятий, очередности  и сроков их реализации исходя из их социальной и экономической целесообразности.

При этом следует отметить ряд недостатков и рисков, которые  возникают при применении данного  метода. К ним можно отнести:

• риск недостаточного ресурсного обеспечения мероприятий программы;
• необъективный мониторинг мероприятий; н
• недостатки в работе исполнителей при реализации мероприятий программы.

В последние годы Правительством Российской Федерации продолжалось активное развитие системы прогнозирования  и внедрения в практику государственного управления среднесрочного и долгосрочного  планирования. Поставлена задача перехода на долгосрочное прогнозирование, в  рамках которого более обоснованными  становятся показатели среднесрочных  прогнозов. Разработана и утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года¹³.

В ст. 71 и 72 Конституции РФ закреплены основные направления государственного участия в регулировании рыночной экономики. Например, установление основ  федеральной политики в области  экономического развития, единых правовых основ функционирования рыночной экономики  по вопросам финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, налогообложения, вопросов собственности. Также в  данных статьях отражаются отдельные  элементы государственного планирования, например установление федеральных  программ в области экономического развития (подп. «е» ст. 71)¹⁴.

Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном  прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» определены цели и содержание системы государственных  прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и  программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий  порядок разработки указанных прогнозов  и программ. Подп. 3. ст. 1 данного Федерального закона раскрывает определение понятия  «программа социально-экономического развития Российской Федерации», как  комплексную систему целевых  ориентиров социально - экономического развития Российской Федерации и  планируемых государством эффективных  путей и средств достижения указанных  ориентиров. На основе анализа возможности автоматизации процессов сбора, обработки и представления информации, необходимой органам государственной власти для обеспечения эффективного управления приоритетными национальными проектами, с учетом результатов реализации мероприятий федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», а также соответствующей информационно-телекоммуникационной инфраструктуры Федеральной службы охраны Российской Федерации принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2007 г. № 516-р об одобрении «Концепции создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами»¹⁵.