Стратегическое планирование

В муниципальных структурах применяются  следующие алгоритмы стратегического  планирования¹¹.

Многоступенчатое  планирование, используемое агентствами городского развития США.

В Канаде получила распространение методология метрополитенского планирования, предложенная Ф. Хейвудом, состоящая из 6 ступеней.

Коротко эту схему можно сформулировать как «Обзор - анализ — план». Последствием принятия такой методологии стал триединый процесс диалога, в  котором участвовали политики, определяющие цели и приоритеты, население, на чью жизнь стратегические планы оказывают непосредственное воздействие, и специалисты-профессионалы, призванные собрать и проанализировать информацию и сделать соответствующие рекомендации.

Алгоритм стратегического  планирования, разработанный экспертами РНЦГМ и Института социально-экономического проектирования РАН и реализованный при формировании стратегического плана г. Тольятти Самарской области: 

1. Анализ внутренних закономерностей  развития города (причины возникновения  городского поселения, выполняемых им традиционных функций, исследование комплекса отраслей специализации, экономических связей города; выявление и осмысление причинно-следственных связей, обусловивших направление социально-экономического развития города).

2. Анализ стартовых условий развития города, обусловленных факторами местного характера:

1)   качество жизни населения  (продолжительность жизни населения  и состояние общественного здоровья, уровень жизни и образ жизни");

2)   величина и эффективность  использования накопленного (стартового) на территории социально-экономического потенциала, в т.ч.

- базовые ресурсные потенциалы развития (природно-ресурсный, экономико-географический, демографический);

- потенциалы, обеспечивающие развитие города (трудовой, производственный, научно-инновационный, социально-инфраструктурный, бюджетный, инвестиционный, экспортно-импортный);

-потенциалы готовности к социально-экономическим  преобразованиям (социально-психологический,  нормативно-правовой, научно-методический);

3)   экологическая обстановка на территории города;

4)   экономическая ситуация (структура  экономики, институциональные преобразования  в экономической сфере, функционирование  рыночных механизмов и инфраструктурное  обеспечение, формирование конкурентной среды и благоприятного хозяйственного климата; выявление основных тенденций в указанных направлениях развития экономической сферы);

5) состояние системы городского  самоуправления (правовое обеспечение  деятельности, диспропорции в организационных  структурах управления, уровень профессиональной подготовки персонала, регламентированность взаимодействия различных ветвей городской власти и отдельных звеньев аппарата исполнительной власти);

3. Анализ внешних факторов, определяющих  перспективное социально-экономическое  развитие города (классифицируются по иерархическим уровням управления: межмуниципальный, региональный, межрегиональный, федеральный; предполагает выявление интересов у субъектов управления различных уровней к роли конкретного города в системе территориального разделения труда, исследование влияния новой геополитической и геоэкономической обстановки на процессы развития города).

4. Разработка системы  государственных минимальных социальных  стандартов и их оценка:

1)   система минимальных  муниципальных социальных стандартов;

2)   предложения по  системе муниципальных стандартов  качества жизни (целей социального  развития).

5. Интегральная оценка  исходной социально-экономической  ситуации (сводная таблица, включающая  основные факторы внутреннего  характера, которые определяют сложившуюся ситуацию в различных отраслях и сферах жизнедеятельности города).

6. Выявление и систематизация  предпосылок и ограничений перспективного  развития города (на основе результатов  исследований пп. 1, 3, 5).

7. Генерация вариантов  стратегического выбора города (информационной базой являются пп.4, 6).

8. Комплексная оценка  вариантов стратегического выбора  города (экспертная оценка).

9. Определение варианта (вариантов) стратегического выбора  города.

Список методологических подходов на этом не исчерпывается. Общая методология стратегического планирования, которая находит свое отражение в большинстве городских стратегий предполагает проведение предпланового анализа, SWOT- анализа, определение миссии и целей, формулировку показателей и способов достижения целей, разработку конкретных(ой) программ(ы) для стратегического плана, реализацию стратегического плана и  мониторинг достижения целей.

 

3. Характеристика основных элементов стратегических планов

Миссия города Важным базисным элементом стратегического планирования в городе является миссия города. Встречается, что миссию города отождествляют с миссией органов местного самоуправления, а расхожее понимание основной миссии органов местного самоуправления как «предоставление услуг в общественном секторе» и, соответственно, в качестве основного показателя эффективности деятельности муниципалитетов  -  «качество предоставляемых населению услуг» ведет к определениям миссии города типа «обеспечить предоставление качественных общественных услуг, которые повысят безопасность, улучшат здоровье и качество жизни жителей» или «создавать, адаптировать и продвигать в Россию формирующиеся североевропейские стандарты качества жизни людей и эффективности экономики города¹²». Чаще всего это формулируется как «Улучшение качества жизни всех слоев населения города» и т.п. Во-первых, предоставление качественных услуг может быть квалифицировано, от силы, как один из механизмов или инструментов реализации миссии муниципалитетов в отношении населения, а сама миссия, в свете нынешних российских реалий, более интересно и перспективно формулируется как, например, эффективное комплексное развитие муниципальных образований.

Существует множество определений  миссии города, с той или иной стороны характеризующих это  понятие. Миссия города это¹³:

1) документ, устанавливающий  связку, ориентирующий в едином направлении интересы и ожидания тех людей, которые воспринимают город изнутри, и тех, кто воспринимает его снаружи. Миссия придает действиям людей осмысленность и целенаправленность, позволяющие им лучше видеть и осознавать не только то, что они должны делать, но и для чего они осуществляют свои действия;

2) оценка полезности города  субъектами внешней среды во всех аспектах  - экономическом, политическом социальном и др. Оценка этой полезности (миссии, предназначения) города для его внешней среды означает возможность притока в город финансовых, материально-товарных, информационных, энергетических, интеллектуально-трудовых и других потоков. Содержание миссии включает в себя оценку конкурентных преимуществ города в целом, его фирм и корпораций на рынках регионального, национального и других уровней;

3) основная суть развития города, которая показывает, как и какие человеческие потребности удовлетворяются в городе, содержит основные ориентиры, помогающие распределить ресурсы и принимать стратегические управленческие решения.

Значение миссии для городского развития трудно переоценить. В каждом городе  установка на улучшение качества жизни населения приобретает  свою специфическую форму. Некоторые города, определяя в миссии свое предназначение, опираются на свою производственную специализацию. Например:

Миссия г. Гусь-Хрустальный. Гусь-Хрустальный  – Центр российского стеклоделия, город современного уровня жизнеобеспечения¹⁴.

Миссия города Тольятти. Опираясь на градообразующие предприятия и горожан, мы стремимся создать удобный для жизни город, деловой и культурный центр Поволжья.

Другие города ищут свое предназначение в несколько другом контексте  – культурологическом, философском, интеллектуальном, иногда даже романтическом, акцентируя внимание на особом укладе жизни, особом менталитете горожан, сохранении самобытности и т. д. Чаще всего они видят себя как интеллектуальную либо культурную столицу того или иного региона.

 

4. Формулировка целей развития в стратегиях городов Нужно понимать, что существует набор целей, практически безальтернативный для любого территориального объекта, отражающий доминирующие общечеловеческие ценности. Поэтом в целях верхнего уровня обычно не бывает больших различий. Это тем более естественно, что документы типа стратегии или концепции носят вынужденно политический декларативный характер. Различия в целях и детализация количественных параметров появляется только тогда, когда речь идет о конкретных задачах более низкого уровня дерева целей. Чаще других называются следующие цели и подцели¹⁵:

• повышение уровня занятости:

• создание рабочих мест,

• устранение препятствий для вхождения  на рынок труда,

• поддержка специфических групп  населения (женщины,

ущемленные);

• экономическое развитие:

• повышение общего уровня экономической  активности,

• улучшение функционирования предприятий,

• укрепление и диверсификация общей  структуры экономики,

• устранение слабых мест в отдельных  секторах,

• улучшение социальных и культурных услуг,

• повышение способности адаптироваться к переменам в экономике;

• укрепление социального партнерства:

• справедливое распределение эффекта  от развития между всеми 

слоями населения,

• содействие незащищенным социальным группам;

• развитие регионального партнерства:

• усиление целостности и интеграция в регионе;

• обновление отдельных территорий;

• достижение экологической устойчивости экономики города;

• повышение привлекательности  города как места для жизни, работы и 

инвестирования:

• улучшение качество жизни,

• поддержание качество окружающей среды;

• развитие партнерства в реализации стратегии:

• обеспечение активного взаимодействия всех заинтересованных

организаций и групп для достижения стратегических целей).

Сходство основных целей не означает идентичности целевых блоков стратегий. Во-первых, приоритетность и значимость вышеуказанных целей различны для разных городов. Кроме того, почти каждый город формулирует свою специфичную цель, как например:

• быть «открытым городом» (для иммигрантов и пр.), международным городом и городом культуры (Амстердам),

• стать «столицей информации ЕС» и «центром транспортных перевозок ЕС» (Кельн),

• развиваться в качестве центра технологических инноваций (Манчестер),

• стать одним из ведущих регионов в сфере внедрения передовых  технологий связи (Нюрнберг),

• создать европейский центр  высококачественного производства (Брэдфорт),

Такая специфическая цель крайне важна  для формирования четкого имиджа города.

В некоторых случаях для построения структуры концепции развития крупного города полезно применять методы системной декомпозиции¹⁶. В их совокупности, пожалуй, наиболее высокой конструктивной мощью обладает подход к декомпозиции системы «большой город», основанный на использовании предложенного Л.Г. Шатихиным метода структурных матриц¹⁷. Такой подход в начале 90-х годов активно использовалась автором этого метода и его учениками при формировании концепции развития города Киева. Традиционным в системной декомпозиции задач перспективного развития городов, применяемым в концептуальном проектировании для разработки стратегических направлений и оценки их приоритетности, является метод построения «дерева целей». Применение этого метода, прежде всего, требует четкого определения генеральной цели развития системы «большой город» и выбора принципов выделения подцелей. В качестве генеральной цели стратегии развития городов, как в России, так и за рубежом, чаще всего принимается ориентация сообщества на улучшение качества жизни городского населения. Как правило, это общие «лобовые» формулировки типа «Стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения города», но иногда цель ставится очень узко, например, повышение средней зарплаты горожан за n лет до уровня m тысяч рублей. В ряде городов генеральная цель при формировании концепции развития определялась как преодоление иммиграции жителей и рост населения за счет мигрантов (например, в 70-х годах в Балтиморе, США), структурная перестройка экономики (80-е годы, Дортмунд, ФРГ), привлечение капиталов (80-90 гг., Мюнхен, ФРГ), реконструкция центральной части города (70-е годы, Миннеаполис, США) и т.п..

 

5. Основные направления экономического развития городов, отражаемые в стратегиях. В силу наличия в городах разных условий, приоритетные направления в стратегиях и политике городов различны. Тем не менее, они, как правило, без труда могут быть сведены в несколько групп. Группы частично пересекаются, так как набор групп в городах не одинаков и в разных городах одно и то же направление может быть отнесено, например, либо к содействию экономической деятельности, либо к поддержке малого и среднего бизнеса, либо к поддержке системы образования. Предлагаемая классификация¹⁸ включает 13 направлений, сгруппированных в 4 блока.

Первый блок. Развитие материальной среды производства и жизнедеятельности:

• совершенствование инфраструктуры;

• глобальные проекты обновления и развития;

• локальные проекты обновления и развития.

Второй блок. Создание благоприятных организационных условий для экономического развития:

• поддержка бизнеса;

• поддержка инноваций, распространение технологий;

• содействие занятости;

• содействие малым и средним  предприятиям;

• поддержка профессионального  образования;

• экологизация экономики (устойчивое развитие).

Третий блок. Поддержание имиджа и развитие кооперации:

• поддержка туризма;

• внутрирегиональная кооперация;

• маркетинг города.

Четвертый блок. Совершенствование управления: совершенствование структуры и методов управления городом.

 

ГЛАВА 2

ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ  ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО  ПЛАНИРОВАНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ

 

2.1. Сравнительный анализ стратегических планов развития городов Екатеринбурга и Тюмени

 

Нормативно-правовое обеспечение  стратегических планов. Правовой основой использования методов стратегического планирования и прогнозирования социально-экономического развития Екатеринбурга, как указано в главе «Основные методы разработки стратегии» Стратегического плана Екатеринбурга¹⁹, является Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В методическом отношении разработчики Стратегического плана развития Екатеринбурга опирались также на «Методические рекомендации по разработке краткосрочных прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований» (Москва, 2002 г.), подготовленные научно-методическим центром «Города России» Минэкономразвития России.