Управление государственной службой в России

Разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10).

Равный доступ граждан  к государственной службе (ст. 32 ч. 4).

Некоторые обязанности всех должностных лиц (ст. 24 ч. 2, ст. 41 ч. 3, ст. 46 ч. 2 и др.)13.

«Как же так? Ведь государственная  служба предполагает целый ряд правоограничений для состоящих на ней лиц. Не противоречит ли это Конституции?» Нет, ибо  ст. 55 указывает, что такое ограничение  прав допускается, но только по федеральному закону.

В связи с этим нужно  отметить что. Решительно повернув к  демократическим формам общественной жизни, мы претендуем на статус правового  государства. Но тогда особенно важна  защита прав человека, в частности  госслужащего, учитывая к тому же ограничения  его прав. К чести наших законодателей  надо сказать, что они понимают принципиальную важность такой защиты и предусмотрели  это в Основном законе страны. Ст. 42 п. 2 Конституции РФ14 прямо говорит о возможности обжалования в суд решений и действий (или без действия) органов государственной власти и должностных лиц. Но почему же ни здесь, ни в Законе РФ об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, нет конкретного перечня таких действий и решений? Потому что даже самое подробное их перечисление не может быть полным, а значит, будет ограниченным. Закон же исходит из того, что в таком вопросе не может быть ограничений.

Мы упоминали о двухуровневой  системе госслужбы, но в Конституции  РФ об этом ничего не сказано. Конечно, всего предусмотреть невозможно, но в ст. 77 п. «т» установлено, что  федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Ну а раз это так, то здесь как бы косвенно закрепляется, что госслужба субъектов РФ находится  в их ведении. Предусмотрено и  совместное ведение Федерации и  ее субъектов — в нем находятся  кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат (ст. 72 ч. 1 п. «л»).

Таким же образом применительно  к госслужбе можно разобрать  и другие положения Основного  закона. Но уже из сказанного видно, что в Конституцию как источник законодательства о госслужбе заложен  подход к ней не изнутри, а из вне, с более высокого, общегосударственного уровня. Государственная служба предстает  здесь как цельное нерасчлененное явление, как один из множества других аспектов общественной жизни, которые  подлежат конституционному регулированию. Здесь заложены основы не только самой  госслужбы, но и законодательства о  ней, а также их последующего развития.

Федеральные законы

Продолжим наш путь по иерархической  лестнице законодательства о госслужбе. В ст. 4 п. 1 Закона15 от 31 июля 1995 г. среди следующих по значению после Федеральной Конституции источников этого законодательства указаны законы. Сейчас поговорим о федеральных законах.

Если же мы упомянули  об иерархической лестнице, то сразу  скажем, что федеральное законодательство также занимает на ней две ступеньки, т. е. включает акты двух уровней. Сразу  отметим, что юридически, как законы, они равноправны, но по степени обобщения  иерархичны. На верхней ступени стоит  базовый Федеральный закон “Об  основах государственной службы Российской Федерации”, устанавливающий  правовые основы как самой госслужбы, так и положения ее служащих. Нижняя ступень занята тем, что юристы называют «иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Должны бы тут  быть и конкретные федеральные законы, но правда в том, что таковых пока не существует…

А между тем Федеральный  закон «Об основах государственной  службы Российской Федерации» (далее  — Закон о госслужбе) является базовым, т. е. содержит основы (начала) всех иных законодательных актов  по этой проблематике. Но в отличие  от Конституции РФ он еще и регулирует весь комплекс наиболее существенных проблем государственной службы изнутри, другими словами, устанавливает конкретные принципы ее организации и правового положения госслужащих.

И все же он остается базой  без адекватной «надстройки», что  означает массу в полной мере не реализованных возможностей и вполне реализованных злоупотреблений... Это  особенно тревожит потому, что ряд  положений Закона имеет рамочный характер, а такие положения просто требуют конкретизации. И еще  потому, что уж важные возможности, заложенные в базовом законе, слишком  долго ожидают своей разработки. Это возможности поставить пределы  бюрократизму, коррупции, произволу  центрального и местного чиновничества, практике подбора кадров по принципу личной преданности. Благодаря этому  Закону можно повысить требования к  государственным служащим, исполнению ими своих обязанностей и обеспечить их правовую и социальную защищенность.

Что же представляет собой  сам Закон о госслужбе? Думаю, что для того чтобы получил  начальное представление о нем, достаточно будет перечислить названия его глав. Таких глав шесть, и они  подразделены на 30 статей.

Глава 1 «Общие положения  дает содержание основных понятий государственной  службы. Глава II «Основы организации  государственной службы» представляет общие принципы организации госслужбы  и по рядок ее финансирования. В  главе III «Основы правового положения  государственно го служащего» рассматриваются  его права и обязанности. Глава IV «Прохождение государственной службы»  регламентирует общий порядок поступления  на госслужбу и ее прохождение. В  главе V «Обеспечение эффективности государственной службы» определены полномочия Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ и общий порядок со здания подобных органов в субъектах Российской Федерации. Наконец, глава VI «3аключительные и переходные положения» устанавливает порядок вступления в силу Федерального закона.

Другие федеральные законы о госслужбе на сегодняшний день не существуют. Имеется лишь один проект такого закона, подготовленный Правительством РФ, о федеральной государственной  службе в Российской Федерации. Он представлен  в Государственную Думу, где и  ожидает своего утверждения. Поэтому  переедем к рассмотрению «иных нормативных  правовых актов», под которыми имеются  в виду указы и распоряжения Президента и постановления правительства  РФ.

Указы и распоряжения Президента

В Законе о госслужбе  есть одно положение, от которого мы хотели бы оттолкнуться, начиная рассмотрение актов Президента. В нем говорится, что вопросы государственного управления, регулируемые нормативными правовым и  актами Президента и Правительства  РФ, могут также регулироваться Федеральным  законом. Это, конечно, так. Но у законов  есть свои специфические особенности. Они, например, не могут разрешать  каждую конкретную ситуацию, так как  по самой своей носят общий  характер, т. е. не рассматривают ситуации, а обобщают их, выявляя закономерности. Кроме того, законы принимаются долго, а государственное управление (как  и любая другая деятельность, регламентируемая законами) идет и требует своего регулирования.

Для того чтобы удовлетворить  эти объективные требования, рядом  с законами, на той же ступени  законодательной иерархии стоят  акты оперативного регулирования. В  частности, если говорить о госслужбе, то здесь важнейшими из таких актов  и по количеству, и по решаемым вопросам являются указы и распоряжения Президента РФ.

Проблематика, которую затрагивают  эти акты, свидетельствует, что практически  ни один аспект государственного управления не остался вне поля зрения законодателей. Основное внимание уделено организации  государственного управления. Но кроме  этого регулируются управление ею; вопросы повышения квалификации, переподготовки и стажировки госслужащих; организации их учебы и научного обеспечения; финансирования; дисциплины и др.

О важности этих вопросов говорит  и тот факт, что еще до принятия Закона о госслужбе в 1995 г. Указом Президента от 22 декабря 1993 г. было утверждено Положение о федеральной государственной  службе16. Кроме того, также до принятия Закона был издан ряд других указов по различным проблемам государственного управления, с одной стороны, обеспечивающих ее повседневное функционирование, а с другой — подготовивших законодательную базу для принятия Закона 1995 г.

Из числа «организационных»  наиболее важным можно считать Указ от 6 сентября 1996 г. «О первоочередных мерах  по улучшению работы с кадрами  в системе государственной службы и реализации Федерального закона «Об  основах государственной службы Российской Федерации». Указ издан  «по горячим следам» Закона о  госслужбе, выделяется среди прочих многосторонностью, системностью подхода  и утверждает обширный план мероприятий  по организации государственного управления.

Принципиальное значение для организации государственного управления имели два указа Презитента - №32 и 33 от 11 января 1995 г., которыми он утвердил сводный перечень наименований государственных  должностей в Реестр государственных  должностей федеральных государственных  служащих. Можно говорить о громоздкости структуры нашей государственного управления, о тенденциях к ее упрощению, которые все явственнее заметны  в развитых странах, но остается фактом, что в практической деятельности федерального государственного управления России эти указы стали основополагающими  и для приема на государственное  управление, и для продвижения  по ней, и для четкого распределения  и исполнения обязанностей, для достаточно эффективного ее функционирования. Добавим для полноты, что Указом Президента от 13 июня 1995 г. в Реестр были внесены изменения и дополнения.

Перечислим Указы и  распоряжения по другим аспектам деятельности государственного управления:

По вопросам организации  управления:

1. Указ от 6 мая 1994 г.  «Вопросы Совета по кадровой  политике при Президенте РФ»;

2. Указ от 7 марта 1996 г.  «Вопросы Главного управления  Президента РФ по вопросам  государственной службы и кадров»;

3. Указ от 13 апреля 1996 г.  «О внесении изменений в Положение  о Главном управлении Президента  РФ по вопросам государственной  службы и кадров, утвержденное  Указом Президента РФ от 7 марта  1996 г. № 344».

По вопросам повышения  квалификации, переподготовки и стажировки госслужащих:

1. Указ от 23 августа 1994 г. «Об общем порядке и сроках повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих»;

2. Указ от 6 сентября 1995 г.  «О первоочередных мерах по  улучшению работы с кадрами  в системе государственной службы»;

3. Указ от 9 марта 1996 г., которым утверждено Положение  о проведении аттестации федеральных  государственных служащих.

По организации учебной  и научной базы государственной  службы:

Надо здесь заметить, что основным учебным заведением, которое готовит будущих государственных  служащих, является Российская академия государственной службы при Президенте РФ. Поэтому, естественно, указы Президента направлены на улучшение ее учебной  и научной деятельности.

1. Указ от 6 июня 1994 г. «О  Российской академии государственной  службы при Президенте РФ»;

2. Распоряжение от 23 июня 1994 г. «Вопросы Российской академии  государственной службы при Президенте  РФ»;

3. Распоряжение от 26 апреля 1995 г. с тем же, что и предыдущее, названием, но затрагивающее новые  вопросы.

Постановления и решения  Правительства РФ

Вопросами исполнения занимается исполнительный орган государства  – это Правительство. Оно, конечно, не может решать каждый конкретный вопрос государственного управления, но делает это через свои постановления, обязательные для тех, на кого они  распространяются, и через контроль за их исполнением.

Роль Правительства в  организации исполнения законодательных  актов очень велика, можно сказать  — решающая. Оно делает это правовыми  и организационными средствами. Таких  средств достаточно много, и они  образуют существо повседневного управления государственной службой.

Вот некоторые из них:

подготовка проектов нормативных  актов по вопросам госслужбы;

организация формирования конкурсных комиссий;

организация аттестаций, конкурсов, квалификационных экзаменов;

подготовка предложений  по внесению изменений и дополнений в Реестр государственных должностей;

определение порядка формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение  квалификации федеральных государственных  служащих;

обеспечение рационального  взаимодействия с министерствами и  образовательными учреждениями, осуществляющими  такую переподготовку...

Если речь зашла об обучении, то уместно будет отметить, что  Правительство заботится о квалификации и своих работников. В частности, 30 декабря 1994 г. оно утвердило Положение  о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных  служащих исполнительной власти.

Государственная служба требует  постоянного внимания — ведь в  ней залог эффективного функционирования государства. Что же в этом плане  более всего заботит Правительство  сегодня? Практическая реализация не такого уж плохого законодательства о государственной  службе, и прежде всего базового Закона о госслужбе от 31 июля 1995г17. и указов Президента.

В принципе это верно, что  если требуешь что-то от других, начни  с себя. Наведению порядка в  «собственном доме» и посвящено  Постановление Правительства от 5 ноября 1995 г. «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти»18, где определяется количество высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти. Работа у них нелегкая и очень ответственная, а по тому требует поощрения. Постановление Правительства от 8 сентября 1994 г. установило дополнительные льготы работникам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Льготы, не лучшее средство для того, чтобы этот, равно как и другие, аппарат работал эффективно. Но Правительство, очевидно, считает, что цель столь значима, что годятся и такие средства. Правительством РФ также установлен порядок ежемесячных доплат к государственной пенсии лицам, замещающим государственные должности.