Зарубежный опыт территориальных общин и соседских сообществ

Различие между национальными (а иногда и региональными, поскольку  внутригосударственная дифференциация муниципальной организации в  федеративных государствах достаточно высока) системами местного самоуправления принято проводить обычно по следующим критериям:

- статус местного самоуправления в рамках государственной системы управления – автономия местной власти или их включенность в систему органов государства;

- степень детализации государством компетенции местного самоуправления;

- уровень свободы муниципалитетов при оказании ими публичных услуг жителям;

- степень фискальной автономии местного самоуправления;

- возможности и формы государственного контроля деятельности муниципалитетов.

В зависимости от положения  местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).

Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

- высокая степень его автономности;

- отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

- отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;

- избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;

- сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов [18, c.56].

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная  Африка, Латинская Америка, Ближний  Восток) характеризуется такими чертами:

- сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;

- жесткая система административного контроля на местах;

- бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;

- широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской  и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов (Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

При этом существует соподчинение вышестоящих  и нижестоящих муниципальных  органов. В ряде правительственных  округов допускается ограниченное право местного самоуправления.

В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.

Как отметил Г.В. Барабашев, общий  принцип производности муниципальных  полномочий от власти парламента в  Великобритании («...муниципалитеты не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом») в США вылился в формулу «муниципалитеты - креатуры и агенты соответствующих штатов». В конституциях подавляющего большинства штатов закреплено право легислатуры создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время [25, c.123].

Характеризуя американскую правовую доктрину по отношению к муниципалитетам, Томас Дай пишет: « Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата, в той мере, в какой органы местного самоуправления собирают налоги, регулируют жизнь населения и обеспечивают осуществление служб, они, в сущности, выполняют функции штата, которые последний делегировал им в конституции или в законе»

Конституция ФРГ предусматривает (пп. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в землях, общинах и  союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на уровне субъектов.

Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения. Так, в ФРГ цели реформы определялись следующим образом: «Государственное и коммунальное управления должны быть приспособлены к возрастающим требованиям. Их необходимо укрепить и рационализировать. Усилить коммунальное управление так, чтобы каждая община решала все вопросы собственными силами. Ликвидировать диспропорцию между объемом дел и возможностями». Укрупнение общин проводилось через так называемые регулирующие меры, к которым относились: уничтожение «бесперспективных коммун», содействие добровольным ассоциациям общин и др. Территориальная реформа в ФРГ значительно сократила количество районов и общин. Если на начало реформы (1963 г.) в стране насчитывалось 24 278 общин, то к ее завершению (1974 г.) осталось только 10 979 общин. Число районов уменьшилось с 425 до 250.

 

1.3. Особенности организации территориальных общин и соседских сообществ в зарубежных странах

 

Для нас интересен  зарубежный опыт территориального общественного самоуправления, особенно в странах с федеративным государственным устройством.

В ФРГ, например, низшим и базовым  звеном самоуправления в городе является община. Ей конституцией предоставлено право решать местные вопросы в рамках законов под свою ответственность. Число жителей в общине может быть от одной до десяти тысяч. Она по территории и населению очень похожа на наши микрорайоны и поселки.

В каждой общине население на пять лет избирает представительный орган - совет общины, численностью до 10 человек. Его члены работают, как правило, на общественных началах, но ею председатель - бургомистр - является одновременно и  главой исполнительного органа – магистрата [22, c.66].

Взаимоотношения представительного  и исполнительного органов в  общине регулируются четырьмя типами документов: положением о магистрате, положением о бургомистре, северо-германским положением о совете в системе  местного самоуправления, южно-германским положением о совете в системе местного самоуправления. Эли положения действуют на территории разных земель ФРГ и значительно различаются по полномочиям и компетентности ветвей местной власти и высшего должностного лица.

Но, несмотря на различия, каждая община решает в целом три  группы задач. Это, прежде всего, обязательные задачи, определенные законодательством: вода, дороги, саннадзор, пожарная охрана, социальная помощь и другие. Далее, задачи, порученные землей или федеральным правительством с соответствующим финансированием: по занятости населения, гражданской обороне и другие. И, наконец, добровольные задачи: строительство и содержание необходимых объектов соцкультбыта, спорт, культура и другие.

За общиной закреплены четко определенные нормативы по доходным источникам местного бюджета. К примеру, 14 % подоходного налога, 100 % от содержания увеселительных заведений и т.д. Конечно, при этом существует и система дотаций от земель и федеральных властей. Эти дотации в основном идут под целевые программы и могут составлять до трети местного бюджета.

В США самый низший уровень самоуправления тоже максимально  приближен к населению. Основной формой внутригородского самоуправления здесь является муниципалитет. Большинство  из них имеют численность от одной до пяти тысяч жителей, но есть муниципалитеты по 10 и более тысяч. И крупные города представляют из себя конгломерации таких административных единиц. Например, в Нью-Йорке таких единиц насчитывается 551, в Филадельфии - 876, в Чикаго - 1113. При этом каждое такое самоуправляющееся поселение имеет собственную полицию, пожарную охрану, службу здравоохранения, социального обеспечения, библиотеку. Они собирают налоги, дают лицензии, выпускают займы и т.д. [26, c.76].

В каждом муниципалитете функционировали советы численностью от 5 до 50 человек. Муниципалитеты также получают субсидии от штатов и федерации на определенных условиях. Структура местной власти в городах США отличается от немецкой тем, что распространенной формой власти является вариант «совет - «сильный» мэр», хотя имеются и другие, менее распространенные.

Приведем слова Тельды Уильяме, члена городского совета Финикса, по которым можно судить о самом  широком участии граждан в  управлении городом: «Как мы выяснили, городская администрация не в силах в одиночку выправить тяжелое положение в микрорайонах и оздоровить экономику. Жители сами должны работать и должны нести ответственность за совместное будущее. Роль органов местного самоуправления состоит в том, чтобы помочь выявить проблемы, четко определить их и предоставить гражданам возможность принять участие в их разрешении».

В 1990 году городской совет  Финикса принял программу поддержки  микрорайонов. Ее концепция предусматривает  передачу городом районным ассоциациям  определенных начальных инвестиций в качестве своего рода затравки, катализатора усилий по реабилитации и стабилизации. Группа представителей микрорайона практически свободна в своем решении, как израсходовать эти деньги (как правило, 80 тысяч долларов).

В Портланде власти направляют ежегодно более 1 миллиона долларов на финансирование проектов гражданского участия или делегирования основных полномочий в сфере оказания услуг через районные ассоциации. Как правило, услуги районных ассоциаций значительно дешевле соответствующих услуг коммерческих или муниципальных служб. Участие жителей в оказании услуг на местном уровне дает целый ряд преимуществ. Наряду с повышением уровня гражданского участия в местном самоуправлении результатом может явиться более  ответственная  деятельность  по  оказанию  услуг,  поскольку жители часто лучше осведомлены о местных проблемах, чем профессиональные сотрудники органов местного управления [28, c.136].

В Шотландии имеется  законоположение о создании общинных советов (аналогичных английским приходам) там, где в них возникает необходимость. По закону они лишены права иметь свой собственный источник финансирования, однако могут получать от местных властей финансовую помощь и субсидии на различные проекты. Главное назначение шотландских общинных советов -выяснение, координация и передача местным властям и государству коллективного мнения данной общины по вопросам, за которые эти власти несут ответственность. Общинные советы также принимают меры, которые представляются им необходимыми для защиты интересов общины.

Таким образом, приведенный выше анализ практики ТОС ряда зарубежных стран свидетельствует об их неоднородности, различной роли в реализации публичных прав на местном уровне. Анализируя зарубежный опыт формирования местного управления и самоуправления, можно констатировать, что оно наиболее действенно в виде территориального общественного   самоуправления,  т.к.  все решения участников  данной   формы самоорганизации населения базируются, в основном, на возможности удовлетворения собственных корпоративных интересов, связанных с территорией проживания. При этом жители данных территорий непосредственно решают задачи своей жизнедеятельности, а муниципальные власти, помогая им в этом, уменьшают объем своей работы за счет передачи на уровень территориального общественного самоуправления части собственной компетенции и сводя ее до уровня осуществления контроля за исполнением делегированных полномочий.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ И РФ

2.1.Сравнительный анализ территориального общественного самоуправления в РФ и в Германии

 

Несмотря на существенные различия в традициях и опыте  демократического развития России и  Германии, при сопоставлении российского  и немецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления и государства в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Все они обусловлены, прежде всего, тем, что оба государства пытаются строить местное самоуправление на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и Германии. Среди этих особенностей необходимо выделить следующие.

Если в России преобладает  основанная на толковании конституционных  положений позиция, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной, власти, то в Германии в теории и судебной практике доминирует противоположный подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть, государственное (публичное) управление, осуществляемое организационно обособленными звеньями - территориальными корпорациями публичного права [15, c.60].

Если в Германии организационная  модель местного самоуправления закрепляется в земельных законах об общинах (районах), а организационное верховенство коммун ограничивается правом определения внутренних административных структур, некоторых других вопросов внутренней организации в соответствии с законом земель, то в России структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, выбор организационной модели местного самоуправления остается за муниципалитетом.