Зарубежный опыт территориальных общин и соседских сообществ

2.2 Сравнительный анализ организации местных сообществ в США и территориального общественного самоуправления в РФ

Россия и США представляют собой два разных подхода к  правовому регулированию местного самоуправления. Если в России данный институт регулируется на федеральном  уровне достаточно подробно, то в США  федеральный законодатель вообще не касается данного вопроса, оставляя правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение штатов.

Специфика регулирования  местного самоуправления в субъектах  американской федерации заключается  в том, что важнейшим элементом  правового статуса местных органов здесь являются муниципальные хартии. Право муниципалитетов принимать и изменять такие хартии (так называемое «право на гомруль») может устанавливаться как конституцией, так и законами, принимаемыми легислатурой штата. В настоящее время 48 штатов предусматривают хартии самоуправления для всех или по крайней мере для некоторых своих муниципалитетов [18, c.96].

Впервые право на «гомруль» было предоставлено муниципалитетам в штате Айова в 1851 г. На уровне же основного закона субъекта федерации оно было первый раз закреплено в 1875 г. в Конституции штата Миссури. В предоставлении местным сообществам права на «гомруль» нашла отражение получившая в то время широкое распространение теория «дуалистического федерализма». В соответствии с данной теорией автономию отдельных звеньев политической системы можно обеспечить наилучшим образом лишь предоставив им возможность функционировать максимально независимо друг от друга, в рамках соответствующей сферы компетенции. «Гомруль», таким образом, «явился попыткой демаркировать определенные сферы деятельности в качестве исключительно местных по своему характеру», что оказалось практически невозможным в таком динамичном обществе, как американское. В дальнейшем акцент был сделан не столько на автономизации, сколько на сотрудничестве различных уровней управления («кооперативный федерализм»).

В настоящее время  право на «гомруль» содержится в основных законах 39 штатов, причем его конституционное закрепление может быть осуществлено посредством норм прямого (в 24 штатах) и непрямого действия. В последнем случае конституция лишь управомочивает легислатуру штата на издание соответствующего закона, причем, получив такое право, законодательное собрание штата совсем не обязательно сразу же им воспользуется. В данном отношении показателен пример штата Пенсильвания. Поправка к Конституции штата, уполномочившая законодательное собрание предоставлять городам «гомруль», была принята в 1922 г. Легислатура Пенсильвании приняла соответствующие законы лишь в 1949 г. Законодательное же собрание штата Невада до сих пор так и не воспользовалось своим аналогичным правом [18, c.97].

Хартии самоуправления обычно основываются на разветвленном  законодательстве субъектов федерации, воспроизводя и конкретизируя нормы  последнего. Поскольку в США местные органы вправе совершать лишь действия, прямо разрешенные им законом, а сам спектр местных дел точно не определен, муниципалитеты стремятся зафиксировать в хартиях свои полномочия наиболее подробным образом, что зачастую превращает эти хартии в весьма объемистые сборники. Местные органы не вправе вносить в свои хартии положения, противоречащие конституции и законам соответствующего штата, поскольку это дает судам основание объявить такие положения недействительными из-за превышения муниципалитетами своих полномочий.

Законодательство штатов в то же время зачастую оставляет  местным властям возможность  выбора определенных альтернативных решений (преимущественно в организационной  сфере). Так, законодательство штата  Массачусетс содержит пять альтернативных вариантов структуры муниципального управления, а штата Нью-Джерси - 14. Иногда право выбора предоставляется и графствам, на которые делится территория штата. Законодательство штата Юта, например, предусматривает три альтернативных варианта управления графствами. Многие субъекты американской федерации, однако, лишают графства подобного выбора, поскольку непосредственно в своей конституции устанавливают унифицированную систему управления графствами.

Порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в различных федерациях, что наглядно прослеживается на примере США и Российской Федерации. В США, как и в других странах англосаксонского права, утвердился принцип «позитивного» регулирования деятельности местных властей. Объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными (принцип ultra vires). В США указанный принцип нашел отражение в уже упоминавшемся «правиле Диллона».

Поскольку полномочия органов  самоуправления местных сообществ  делегированы населением, они не менее  важны, чем закрепленные на конституционном уровне полномочия институтов субъектов федерации, которые также делегированы народом и поэтому не носят суверенный характер. Хотя к настоящему времени доктрина Т.М.Кули получила формальное признание лишь в штатах Аляска и Техас, по мнению такого авторитетного специалиста по проблемам федерализма, как Д. Элазар, она достаточно точно отражает современные реалии, выражая «интеллектуальную и культурную приверженность американцев принципу местного самоуправления». Право на местное самоуправление в США традиционно рассматривалось в качестве естественного права, неотъемлемо присущего местным сообществам. Да и само становление американской федерации происходило снизу вверх, путем постепенного объединения различных местных сообществ. Так, штат Делавэр был образован в свое время тремя графствами, а штаты Род-Айленд и Коннектикут - таунами (низовыми единицами местного самоуправления). Не случайно некоторые американские политологи склонны рассматривать штаты в качестве своеобразных «квазифедераций местных сообществ» [18, c.96].

Конституция Российской Федерации (ст. 132), а также Федеральный  закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.1 ст. 6) устанавливают, что в компетенцию местного самоуправления входят вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться законом органам местного самоуправления. Ст. 6 вышеуказанного закона именуется «Предметы ведения местного самоуправления» и содержит перечень из 30 вопросов местного значения. Этот перечень не может быть сокращен (а может быть лишь расширен) на уровне субъектов федерации. В данной статье фактически закрепляется принцип «негативной» компетенции местного самоуправления (характерный для стран континентального права), поскольку в ней содержится принципиальное положение о праве муниципальных образований принимать к своему рассмотрению «вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти» (п. 2 ст. 6).

По мнению американских исследователей, федерализм в США  начиная с 30-х годов XX века из «двустороннего» постепенно превратился в «трехсторонний» федерализм, характеризующийся партнерскими отношениями между федеральным центром, штатами и муниципальным управлением, расширением прямых контактов федеральных и местных властей. В настоящее время можно условно выделить две группы таких взаимоотношений. В первую из них «входят отношения, возникающие по поводу сбора и предоставления информации, оказания различного рода технической помощи, дачи рекомендаций», в то время как «отношения второй группы возникают по поводу предоставления муниципальным органам управления различного рода федеральной помощи». Расширение подобных отношений отнюдь не всегда приветствуется субъектами федерации, обеспокоенными проблемой сохранения своих суверенных прав и склонными рассматривать такие отношения как идущие вразрез с принципами федерализма.

Местные власти играют важную роль и в реализации на местах политики правительства соответствующего субъекта федерации. Подобные отношения строятся не только как отношения подчинения, но и как отношения сотрудничества, в рамках которых местные органы обладают собственным политическим потенциалом. Власти субъектов федерации не могут не учитывать политические настроения в местных сообществах, проводником которых являются различные ассоциации местных властей. От поддержки на местах во многом зависят результаты выборов в различные властные органы субъектов федерации. Кроме того, будучи хорошо знакомыми с положением дел в соответствующих территориальных единицах, органы местного самоуправления зачастую способны более эффективно, чем правительства субъектов федерации, решать отдельные локальные проблемы, реагировать на непредвиденные ситуации. В качестве многоцелевых органов местные советы обеспечивают горизонтальную интеграцию и координацию различных служб субъектов федерации, функционирующих на низовом уровне, трансформируя их деятельность в единый курс и обеспечивая тем самым комплексный подход к решению проблем. Как отмечает применительно к своей стране американский исследователь Р.Л. Хэнсон, достаточно высокий политический потенциал местных властей «частично компенсирует их второстепенный конституционный, административный и финансовый статус» [18, c.98].

Политическая практика свидетельствует о том, что местное  самоуправление (в сотрудничестве с  федеральными властями) служит определенной преградой центробежным тенденциям в политической системе современного федеративного государства. Так, по мнению американских исследователей, местные сообщества порой успешно используют общефедеральное право для защиты своих инициатив от посягательства со стороны властей штатов. Выступая в роли защитника и гаранта прав местного самоуправления, федеральные власти, таким образом, несколько ограничивают возможный произвол в данной области со стороны субъектов федерации. В России это находит выражение как в общефедеральном законодательстве, гарантирующем соблюдение на местах определенных демократических процедур, так и в различных программах по поддержке местных властей (в России такой программой стала Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления 1995 г.). При этом, однако, следует учитывать и то, что местное самоуправление является составной частью публичного механизма власти соответствующего субъекта федерации. Для успешного функционирования этого механизма необходима не только определенная самостоятельность местного самоуправления, но и выстраивание определенных властных вертикалей, наличие у субъекта федерации эффективных контрольных полномочий по отношению к местным властям.

2.3 Опыт реформ местного самоуправления за рубежом и его использование в РФ

«Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание».

Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов [20, c.55].

Опыт укрупнения был  и позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.

Примерами могут служить  Швеция и Дания.  В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

В Дании для определения  границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения»)  и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому – населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город – один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться. 

В Финляндии 20 лет назад  была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий – предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически.  

Процессы укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной реформы в целом были непосредственно связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень все больших полномочий. «Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности».