Правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации

При выделении  банковского контроля и надзора  как самостоятельных направлений  государственной деятельности следует  учитывать: а) особую сферу их применения (банковская система и банковская деятельность); б) специальный состав контрольно-надзорных органов, наделенных соответствующими полномочиями в банковской сфере; в) строго определенный круг лиц, признаваемых объектами такого контроля и надзора (например, кредитные организации); г) наличие особой группы правовых норм, объединенных в единое комплексное образование, именуемое банковским правом; д) специальные методы и формы контрольно-надзорной деятельности.

Но, помимо банковского надзора  и контроля, федеральное законодательство предусматривает и другие виды государственной контрольно-надзорной деятельности за банковской системой. Например, государство контролирует деятельность не только кредитных организаций, но и самого Банка России, как элемента банковской системы России (контроль со стороны Государственной Думы РФ, Счетной палаты РФ, внешний аудит по назначению Государственной Думы РФ). За Банком России как государственным контрольным органом ведется прокурорский надзор, возложенный на органы прокуратуры.

Широко используются в  банковской сфере налоговый, таможенный, финансовый, валютный контроль. Применяются и негосударственные формы контроля, например: внешний и внутренний аудит, внутренний контроль в кредитных организациях (ст. 95 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)", ст. 24 Закона о банках), а также общественный контроль. Общественный контроль над функционированием банковской системы и кредитных организаций проявляется в процессе деятельности Национального банковского совета при Банке России, а также общественных организаций по защите прав потребителей, вкладчиков и кредиторов. Кроме того, в процессе банковской деятельности Банк России и кредитные организации активно применяют гражданско-правовой контроль над своими клиентами (например, контроль над целевым расходованием банковских кредитов).

В рамках банковской системы  применяются государственный или  негосударственный финансовый и  валютный контроль. Причем валютный контроль, осуществляемый кредитными организациями, некоторые авторы неправомерно отождествляют  с государственным финансовым контролем.

Помимо Банка России, являющегося  органом валютного контроля, такой  контроль осуществляется Правительством РФ (ст. 11 Закона о валютном контроле). Таким образом, валютный контроль в  России существует в двух видах: валютный контроль Банка России и валютный контроль Правительства РФ. Следует отметить, что не вся деятельность Банка России в сфере валютного контроля является банковской с точки зрения предмета и объекта такого контроля, ибо в действующем законодательстве можно выделить два самостоятельных направления валютного контроля Банка России – банковский валютный контроль и собственно валютный контроль.

Первое направление валютного  контроля связано с осуществлением контроля над проводимыми кредитными организациями валютными операциями, предметом которых выступают банковские правоотношения и нормы банковского права. Оно нацелено на обеспечение законности банковских операций и соблюдение кредитными организациями норм банковского законодательства при осуществлении ими операций с валютными ценностями (п. 4 ст. 1 Закона о валютном контроле).

Второе направление валютного  контроля реализуется Банком России в отношении валютных операций, совершаемых  физическими и юридическими лицами, не являющимися кредитными организациями. Правоотношения между Банком России и упомянутыми лицами в связи с осуществлением ими операций с валютными ценностями имеют характер не банковских, а исключительно валютных правоотношений. Таким образом, Банк России имеет контрольные и надзорные полномочия в сфере валютного контроля в соответствии с банковским и валютным законодательством.

Как отмечает профессор Я.А. Гейвандов, Банк России согласно закону может действовать лишь как орган  валютного контроля. Его контрольная  деятельность в сфере валютных правоотношений, если она непосредственно не связана с банковской деятельностью и нормами банковского права, а осуществляется в интересах достижения целей налогового, таможенного и валютного законодательства, является частью единого валютно-правового режима государства. Это касается, в частности, полномочий Банка России на оформление и выдачу всевозможных валютных разрешений юридическим и физическим лицам на вывоз (ввоз) из (в) России валютных ценностей не в связи с проведением ими банковских операций, а по иным основаниям, закрепленным в валютном законодательстве.

Некоторые авторы рассматривают  банковский контроль как составную  часть государственного финансового  контроля. Однако анализ законодательства, в частности Бюджетного кодекса  РФ (БК РФ), Федерального закона "О  Центральном банке (Банке России)", Закона о банках показывает, что законодательство России не содержит норм, устанавливающих контрольные полномочия Банка России в сфере государственного финансового контроля. В Бюджетном кодексе РФ он определен как орган денежно-кредитного регулирования (п. 3, 4 ст. 151 БК РФ).

Согласно действующему законодательству Банк России не вправе контролировать движение бюджетных средств по банковской системе. В соответствии со ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке (Банке  России)" он лишь "хранит" средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральными законами, а также осуществляет соответствующие банковские операции. Более того, с 1 января 2000 г. в России была упразднена банковская система кассового исполнения бюджета и введено казначейское исполнение бюджетов (ст. 215 БК РФ). Необходимо отметить, что казначейская система исполнения бюджета вместо банковской начала создаваться в 1992 г.

Таким образом, с вступлением  в силу Бюджетного кодекса РФ Банк России юридически утратил возможность осуществлять даже ту часть полномочий и сфере финансового контроля, которые могли бы быть ему предоставлены в связи с кассовым исполнением бюджета. В этой связи положения Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации", возлагающие на Банк России функции государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий, не основаны на действующем законодательстве. Таких функций и полномочий у Банка России нет.

Между тем, как отмечает профессор  Я.А. Гейвандов, потребность в наделении  Банка России полномочиями в сфере  государственного финансового контроля объективно существует. Причем упомянутое направление деятельности Банка России в действительности мог бы иметь характер именно государственного финансового контроля, а не банковского надзора. На Банк России могли бы быть возложены полномочия вневедомственного (надведомственного) государственного финансового банковского контроля над целевым расходованием бюджетных средств обслуживаемыми им государственными органами и организациями. Такой контроль мог бы выражаться в предварительном банковском наблюдении, проверке и оценке обоснованности расчетов бюджетными средствами по гражданско-правовым сделкам путем сопоставления предполагаемых платежей и сметы, установленной для получателей бюджетных средств, обслуживаемых Банком России. Подобное право могло бы быть предоставлено тем учреждениям Банка России, которые осуществляют банковское обслуживание государственных органов, органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, а также в некоторых иных случаях. Автор разделяет указанную точку зрения и считает, что необходимо начать подготовку соответствующего проекта федерального закона.

Между тем мнение профессора Я.А. Гейвандова о том, что в нынешней банковской системе России вообще нет  органов или организаций, компетентных осуществлять функцию государственного финансового контроля, представляется дискуссионным. В обоснование своей позиции следует отметить, что кредитные организации, согласно ст. 2 Закона о банках являющиеся составной частью банковской системы, осуществляют контроль над соблюдением их клиентами финансового законодательства, а также законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Итак, автор полагает, что  к важнейшим направлениям контроля и надзора в сфере банковской деятельности следует отнести государственный контроль над банковской системой, контроль и надзор Банка России за кредитными организациями и контроль кредитных организаций за соблюдением их клиентами финансового законодательства.

Государственный контроль над  банковской системой предусматривает  целенаправленную и планомерную деятельность органов государства в соответствии с федеральным законодательством по осуществлению мер, направленных на обеспечение режима законности на всех стадиях жизненного цикла субъектов банковской деятельности, включая Банк России, в различных направлениях их деятельности. Государственный контроль над соблюдением субъектами банковской деятельности федерального законодательства (бюджетного, налогового, валютного и т.п.) осуществляют Государственная Дума РФ, Счетная палата РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, федеральное казначейство, налоговые, таможенные и иные органы в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, в банковской системе России реализуется  несколько направлений государственной  контрольной и надзорной деятельности, осуществляемых различными государственными органами. Это и прокурорский надзор, и государственный финансовый контроль, и налоговый контроль в соответствии с действующим федеральным законодательством, находящиеся вне пределов компетенции Банка России. Это и государственный валютный контроль, который согласно закону осуществляют Банк России и Правительство РФ как органы валютного контроля. Это и государственных контроль над деятельностью кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляемый ФКЦБ России. Как отмечает профессор Я.А. Гейвандов, государственная контрольно-надзорная деятельность в банковской системе России включает в себя собственно государственный банковский надзор и государственный банковский контроль над кредитными организациями.

Государственный банковский надзор осуществляется Банком России и направлен на обеспечение  соблюдения кредитными организациями норм федерального законодательства и нормативов, устанавливаемых Банком России. Государственный банковский контроль над кредитными организациями осуществляется Банком России в особых случаях, предусмотренных банковским законодательством.

Понятия контроля и надзора в теории российского  права и в правоприменительной  практике имеют самостоятельное  значение и собственное содержание. Контроль как способ обеспечения  законности предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности  между контролирующим и контролируемым лицами. Контролирующее лицо обычно вправе вмешиваться в оперативную, хозяйственную деятельность контролируемого объекта с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности лица не только с точки зрения ее законности, но и целесообразности.

В отличие от контроля, надзор характеризуется отсутствием  отношений подчиненности надзорных  органов с поднадзорными объектами. В процессе надзора деятельность лица оценивается лишь с точки  зрения законности. Действия поднадзорного лица с точки зрения их целесообразности не оцениваются. При этом вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается. Поэтому если контроль может быть не только государственным, но и негосударственным, то надзор, как правило, осуществляется исключительно органами государства. Только суверенитет государства и функции, предоставленные законом его органам, позволяют им, не имея отношений подчиненности или имущественных отношений, оценивать деятельность поднадзорного лица с точки зрения законности. Полномочия же Банка России на назначение временной администрации по управлению кредитной организацией являются не столько собственно контрольной деятельностью, сколько реализацией юридической ответственности кредитной организации за обнаруженные в процессе надзорной деятельности Банка России правонарушения.

Таким образом, о реализации государственного банковского  контроля применительно к кредитным  организациям правомерно говорить лишь в особых, упомянутых выше случаях, как правило, в качестве санкции за нарушение банковского законодательства. Именно подобного рода случаи (при их закреплении в банковском законодательстве), как представляется, следовало бы именовать государственным банковским контролем.

Итак, в строгом  юридическом смысле слова за соблюдением  кредитными организациями норм банковского  законодательства ведется государственный  банковский надзор (ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)"). Такая трактовка в полной мере соответствует названию и содержанию гл. 10 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)", установившей нормы о банковском надзоре, исключающем вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций. Подобные выводы основаны не только на анализе теоретических положений о контрольно-надзорной деятельности, но и на действующем банковском законодательстве. Меры ответственности применяются только в порядке надзора. Возможность применения Банком России каких-либо мер юридической ответственности к кредитным организациям в порядке контроля банковским законодательством вообще не предусматривается.

В качестве способа  обеспечения законности банковской деятельности кредитных организаций, включая валютные операции, федеральное законодательство упоминает только банковский надзор. Поэтому наиболее точно особенности государственной деятельности по обеспечению законности банковских операций кредитных организаций с валютными ценностями могли бы быть выражены термином "банковский валютный надзор".