Правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации

То же самое  касается антимонопольного контроля, упоминаемого в ст. 32 Закона о банках, который в большей мере является разновидностью банковского надзора, чем самостоятельным направлением банковского контроля. Банковский валютный надзор за кредитными организациями, как представляется, включает надзор за соблюдением ими банковских правил работы с валютными ценностями, а также государственный надзор за деятельностью уполномоченных банков в качестве агентов валютного контроля.

Что же касается контрольных функций Банка России, возложенных на него другими (небанковскими) федеральными законами, то они реализуются не в связи с банковской деятельностью кредитных организаций. Поэтому соответствующие контрольные полномочия Банка России выступают предметом регулирования иных отраслей российского законодательства (валютное, таможенное, налоговое, бюджетное, гражданское и т.п.) и могут именоваться банковскими с большой натяжкой, да и то лишь потому, что их осуществляет Банк России. Данный вывод имеет большое значение для разграничения контроля и надзора в сфере банковской деятельности.

Говоря о  банковском надзоре, можно выделить следующие основные направления  его осуществления:

а) надзор за соблюдением  государственных стандартов устойчивости кредитных организаций, в том числе обязательных экономических нормативов. В нормативных актах Банка России этот вид надзора часто именуется пруденциальным надзором;

б) надзор за законностью  осуществления кредитными организациями  банковских операций, включая операции с валютными ценностями;

в) надзор за соблюдением  иных норм федерального законодательства, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и Банка России по различным вопросам деятельности кредитных организаций (соблюдение антимонопольных правил, правил, защищающих права потребителей банковских услуг, требований к обеспечению банковской безопасности, и т.п.).

В общем виде объекты банковского надзора  закреплены в банковском законодательстве. К ним относятся кредитные  организации. Однако, помимо самих кредитных организаций, к объектам банковского надзора следует отнести филиалы и представительства кредитных организаций в РФ и за ее пределами, а также филиалы и представительства иностранных банков в России.

Субъектом банковского  надзора является Банк России. Функции банковского надзора могут осуществляться Банком России, его высшими органами управления, органом банковского надзора при Банке России, создаваемым по решению Совета директоров, а также территориальными учреждениями Банка России. Банковский надзор обеспечивается путем постоянного наблюдения и проведения проверок. Первоочередными задачами банковского надзора, осуществляемого Банком России, является обеспечение законности организации и деятельности кредитных организаций, обеспечение надежности и устойчивости банковской системы в целом и каждой кредитной организации в отдельности, поддержание их стабильности и ликвидности, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Основными принципами банковского надзора являются: законность, постоянность, беспристрастность проверяющих лиц по отношению к поднадзорному объекту, а также непосредственность, предполагающая осуществление надзора именно Банком России. В этой связи, как указывает профессор Я.А. Гейвандов, вызывает сомнение законность положений ст. 74 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)", позволяющих Банку России поручать проведение надзорных проверок коммерческим организациям (аудиторским фирмам). Между тем банковский надзор – это государственная функция, возложенная на Банк России. Конституция РФ не позволяет делегировать государственные полномочия федеральных государственных органов коммерческим организациям. С учетом упомянутых противоречий, говоря о соотношении банковского надзора и банковского аудита, профессор Я.А. Гейвандов отмечает, что норма ст. 74 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)" признает разновидностями банковского надзора как проверку, проводимую Банком России, так и аудиторскую проверку, осуществляемую коммерческой (аудиторской) фирмой. Однако в процессе банковского надзора деятельность кредитной организации оценивается лишь с точки зрения законности. А банковский аудит, являясь формой негосударственного контроля, предусматривает оценку деятельности кредитных организаций с точки зрения целесообразности в интересах собственников (учредителей), юридических лиц, их кредиторов и лиц, пользующихся их услугами. Отношения между аудиторскими фирмами и проверяемыми лицами имеют гражданско-правовой характер.

Предмет банковского  надзора составляет банковская деятельность кредитных организаций, в ходе которой должны соблюдаться банковское законодательство и иные нормативные акты, содержащие нормы банковского права России. Из содержания ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)" следует, что предмет банковского надзора не ограничен обязательными нормативами. Предметом банковского надзора охватываются практически все нормы банковского законодательства и нормативных правовых актов Банка России, касающиеся кредитных организаций, их филиалов, филиалов и представительств иностранных банков.

Одним из важнейших  направлений государственной контрольно-надзорной  деятельности в банковской системе  РФ является банковский надзор за соблюдением  обязательных экономических нормативов, направленных на обеспечение устойчивости банковской системы и кредитных организаций. Во многих нормативных правовых актах Банка России этот вид банковского надзора именуется пруденциальным (от англ. prudent – благоразумный) банковским надзором. В банковском законодательстве России этот термин не упоминается. В федеральном законодательстве содержание и особенности пруденциального банковского надзора не раскрываются. Однако более чем в 150 нормативных правовых актах Банка России активно используются такие правовые категории, как "пруденциальный надзор", "пруденциальные нормы деятельности". Для осуществления пруденциального надзора в центральном аппарате Банка России создан Департамент пруденциального надзора.

Анализ банковского  законодательства позволяет сделать  вывод о том, что пруденциальный надзор отличается от других видов банковского надзора тем, что его предметом являются государственные стандарты, обеспечивающие устойчивость банковской системы и кредитных организаций.

Задача пруденциального  надзора, по мнению О.Н. Антиповой, состоит "в том, чтобы посредством постоянного контроля обнаружить на ранней стадии возникновение проблем в банке, обострение которых может вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации, в целях проведения действенных мероприятий для преодоления выявленных негативных явлений и тенденций". Поэтому вряд ли можно признать обоснованным мнение о том, что отличительным признаком пруденциального надзора является его "документарный" или "дистанционный" характер. Банковский надзор за соблюдением государственных стандартов устойчивости кредитных организаций может осуществляться не только в документарной (дистанционной) форме, но и в процессе проверок с выездом на место. Полномочия и процедуры банковского надзора за соблюдением кредитными организациями государственных стандартов закреплены в нормативных актах Банка России.

Надзор осуществляется на основании ежемесячных балансов кредитной организации, к которым  прилагаются справки с расчетами  фактических значений обязательных экономических нормативов и расшифровка отдельных балансовых счетов, подписываемые руководителем и главным бухгалтером кредитной организации. Ответственность за достоверное и правильное составление расчетов обязательных экономических нормативов и расшифровок отдельных балансовых счетов для расчета нормативов несут банки. При этом банки, у которых отозвана лицензия на совершение банковских операций, не рассчитывают обязательные экономические нормативы.

Помимо надзора  за соблюдением кредитными организациями  экономических нормативов, Банк России следит за соблюдением ими норм обязательных резервов, депонируемых в Банке России, за финансовым положением и т.п.

Надзорная деятельность государства может быть эффективной  только при условии, что все виды банковского надзора за банковской деятельностью кредитных организаций, включая валютный надзор, применяются в комплексе. Непосредственным предметом банковского валютного надзора, осуществляемого в порядке ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)", является та часть деятельности кредитных организаций с иностранной валютой и валютными ценностями, которая непосредственным образом связана с реализацией норм банковского права. Это могут быть банковские операции, осуществляемые ими, например, в интересах своих клиентов. Это может быть надзор за использованием валюты иностранного государства и платежных средств в иностранной валюте в качестве средства платежа в России, проведение международных расчетов, включая валютные операции, связанные с движением капитала, а также расчеты между резидентами и нерезидентами в валюте РФ. Это может быть надзор за валютными резервами кредитных организаций, за соблюдением ими банковских правил, направленных на ограничение валютных рисков, а также правил приобретения и продажи иностранной валюты и т.п. Предметом банковского валютного надзора является также осуществляемый Банком России надзор за соблюдением уполномоченными банками лимитов открытой валютной позиции.

Приказом Банка  России от 22 мая 1996 г. № 02-171 "О введении в действие Инструкций "Об установлении лимитов открытой валютной позиции и контроле за их соблюдением уполномоченными банками Российской Федерации" и "О порядке отчетности по конверсионным операциям уполномоченных банков Российской Федерации, являющихся ведущими операторами межбанковского валютного рынка". Предметом иных направлений банковского надзора является надзор Банка России за соблюдением кредитными организациями установленных им правил ведения банковских операций, включая наличные и безналичные расчеты в РФ, правил денежного обращения, за порядком ведения кассовых операций и т.п. Кроме того, в рамках банковского надзора Банк России обеспечивает соблюдение кредитными организациями:

- федеральных  законов (например, антимонопольных,  о защите прав потребителей  банковских услуг), нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ, касающиеся банков и банковской деятельности;

- требований  к банковской безопасности и  к банковской инфраструктуре;

- требований  банковского законодательства и  Банка России к профессиональным и личным качествам руководителей кредитных организаций. Именно в процессе надзорно-контрольной деятельности Банк России проверяет соблюдение кредитными организациями своих предписаний и предупреждений, направленных на устранение обнаруженных правонарушений и недостатков.

Банк России не оставляет без внимания и деятельность кредитных организаций на финансовых рынках. С принятием Закона о банкротстве  возникло и развивается новое  направление контрольно-надзорной  деятельности за кредитными организациями, связанное с необходимостью постоянного наблюдения за процессами оздоровления кредитных организаций и реализацией процедуры банкротства. Так, при принятии мер предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций Банк России в устанавливаемый им срок требует от кредитной организации представления ему плана мер ее финансового оздоровления и контролирует его выполнение (ст. 13 Закона о банкротстве).

Большое значение для теории и практики банковского  надзора имеет точное определение  начального этапа этого вида государственного регулирования. В научной литературе высказано мнение о том, что начальным этапом банковского надзора является контроль над созданием кредитных организаций. Однако такой подход трудно поддержать в полной мере. В строгом юридическом смысле государственная деятельность по созданию, регистрации и лицензированию кредитных организаций имеет, скорее, характер банковского регулирования, а не банковского надзора. Поскольку банковский надзор – это та стадия управленческого процесса, которая предполагает проверку выполнения принятых решений, характеризует результат фактически осуществленного процесса, то проверка законности приобретения статуса кредитной организации возможна только после ее регистрации и лицензирования.

До создания и регистрации кредитной организации, предусмотренной Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Законом о банках, объект банковского надзора юридически не существует, а без него нет и быть не может банковского надзора. Поэтому регистрация и лицензирование кредитной организации не являются видом банковского надзора. Однако банковским надзором вполне могут быть признаны наблюдение или проверка законности регистрации или лицензирования кредитной организации после ее создания или выдачи лицензии. В этом случае в ходе банковского надзора оценивается соблюдение учредителями (акционерами), администрацией кредитной организации банковских правил, связанных с уведомлением, а в некоторых случаях с получением согласия Банка России либо антимонопольного органа на изменение уставного капитала, состава участников, назначение руководителей кредитной организации и т.п.

Таким образом, в зависимости от того, на какой  стадии государственного управленческого  процесса применяются регистрационные, лицензионные, согласовательные, уведомительные, в том числе антимонопольные, банковские процедуры, они могут иметь характер либо банковского регулирования, либо банковского надзора. Так, в момент создания кредитной организации упомянутые банковские процедуры являются элементами банковского регулирования. Впоследствии, например, при внесении изменений в состав учредителей, в уставный капитал и т.п., если, помимо регистрации, Банк России оценивает ранее проведенные сделки или принятые решения с точки зрения их законности, имеет место не только банковское регулирование, но и банковский надзор.

В заключение необходимо отметить, что исследование правовых основ банковского контроля и  надзора не только способствует развитию науки банковского права, но и  может иметь вполне ощутимые практические результаты, связанные с улучшением контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере. В первую очередь, это установление правил ведения банковской деятельности в России в порядке законодательной и иной нормотворческой деятельности. С одной стороны, Банк России осуществляет надзор за соблюдением законодательства субъектами второго уровня банковской системы; с другой стороны, Президент Российской Федерации и Государственная Дума Российской Федерации контролируют Центробанк. Судебная же власть за нарушения любым из субъектов банковской системы установленных правил поведения применяет принуждение.

Законодательство  о правовом регулировании банковской деятельности традиционно разделяется  на специальное, смешанное, отчетное и  налоговое законодательство.