Фискальная политика государства

Политика медленного реформирования и дальнейшее финансирование неэффективных секторов экономики, проводимые под популистскими лозунгами  социальной защиты населения (в особенности беднейших слоев), а также смягчения тяжести процесса трансформации, в действительности наложили на все общество огромное бремя инфляционного налога и вызвали к жизни многочисленные патологические явления, обычно сопутствующие высокой инфляции. Надо также учитывать, что длительный период очень высокой инфляции обычно приводит к значительной демонетизации экономики и разрушению налоговой базы на долгое время. Именно поэтому социальные расходы должны были быть сокращены.

В России снижение доходов и рост социальных расходов дополнительно осложняются ущербными принципами фискального федерализма. Федеральное правительство по причинам политического и административного характера не контролирует полностью фискальную политику субъектов Федерации. Результатом этого являлся отмечавшийся в 1994-1996 гг. более глубокий дефицит консолидированного бюджета (включая бюджеты субъектов Федерации) по сравнению с дефицитом федерального бюджета.

Как показывает таблица (таблица 5), России, удалось, в конце концов, достигнуть серьезного снижения инфляции. Однако сохранился довольно высокий бюджетный дефицит при низком или даже очень низком уровне бюджетных доходов. Встает вопрос, как в этих условиях оказалось возможным снижение инфляции и насколько оно будет прочным в будущем.

Таблица 5 - Годовая инфляция (декабрь к декабрю, в процентах) 

Международная помощь в виде грантов и льготных кредитов (прежде всего МВФ и Всемирного банка) сыграла существенную роль. Россия, использовала внешнее финансирование, однако в большинстве случаев это были кредиты, полученные на более или менее нормальных рыночных условиях. Россия сильно развила внутреннее заимствование путем выпуска разного типа казначейских обязательств и государственных облигаций. Ситуация на международных финансовых рынках в 1996 г. и первой половине 1997 г., т.е. наличие свободного капитала и готовность инвесторов вкладывать его в так называемые новые рыночные экономики (emerging markets) способствовала развитию этого относительно дешевого и легкодоступного источника финансирования бюджетного дефицита (особенно привлекательного в условиях стабильности валютного курса).

Однако широкомасштабное внутреннее и внешнее заимствование  позволяет решить фискальные вопросы и обеспечить макроэкономическую стабильность лишь только на короткий срок. Нарастающий объем госдолга (особенно в условиях продолжающегося падения официально регистрируемого ВВП) очень быстро усугубляет бремя текущих процентных платежей и может легко привести к кризису ликвидности государственных финансов.

Не очень оптимистически выглядит ситуация в России, поскольку  на значительный долг, унаследованный от СССР, накладываются быстро растущие новые обязательства.

Серия финансовых кризисов в новых рыночных экономиках в 1997 году, и растущая по этой причине нестабильность международных финансовых рынков резко ограничили возможности относительно дешевого внешнего финансирования.

Фактическая картина сбалансирования  государственных финансов в России выглядит обычно намного хуже, чем это можно заключить из официальных бюджетных данных. Это происходит потому, что кассовый дефицит бюджета не отражает фактической сбалансированности государственных финансов, а официально зарегистрированный госдолг - всех фактических и потенциальных обязательств государства.

Бюджеты всех уровней, внебюджетные фонды (например, пенсионные фонды) и  бюджетные организации регулярно  задерживают выплату своих обязательств работникам, пенсионерам, поставщикам, и т. п. В 1995-1997 гг. средняя накопленная задолженность по зарплате в России достигала временами уровня 5-6 месяцев. Регулярные неплатежи касаются и поставок энергии бюджетным организациям, что нарушает работу предприятий ТЭК.

Механизм возникновения бюджетных неплатежей очень прост: у его основ лежит нереалистическое бюджетное планирование, т. е. переоценка возможного уровня реального ВВП и реальных доходов. На практике недоимка запланированных доходов означает необходимость регулярного секвестрования расходов, что напрямую ведет к росту неплатежей, полному хаосу в управлении бюджетной сферой, падению финансовой, в том числе налоговой, дисциплины и подрыву авторитета государственных институтов. Если с самого начала переоценку бюджетных доходов можно было считать технической ошибкой процесса прогнозирования, вызванной высокими и не до конца определенными темпами инфляции, неизвестными темпами падения ВВП и т. п., то очень быстро она стала сознательным, регулярно повторяемым шагом, имеющим в своей основе нежелание парламента (а часто и правительства) брать на себя ответственность за политически непопулярное снижение расходов. В результате всю ответственность за механическое сокращение расходов в виде секвестрования вынуждено взять на себя министерство финансов или входящее в его состав казначейство.

В России уровень  перераспределения ВВП через  бюджет находится на значительно  более низком уровне, чем в странах  Центральной Европы, и при этом регулярно снижается. Однако вряд ли можно сказать, что эта тенденция - результат сознательного политического выбора. Скорее всего, он определяется спонтанным падением уровня собираемости доходов, вызванным многочисленными недостатками налогового законодательства и налоговой администрации, а также других государственных структур. Описанный выше механизм секвестрования не позволяет противостоять низкой бюджетной и налоговой дисциплине.

Среди недостатков  налогового законодательства, в первую очередь, надо вспомнить о многочисленных налоговых льготах, а также о неправильных принципах бухгалтерского учета (например, начисление выручки и прибыли по принципу оплаты, а не отгрузки). Серьезным препятствием в нормальной собираемости НДС, акцизов и импортных пошлин являются плохо защищенные границы. Что касается самого НДС, дополнительными техническими проблемами являются: плохо работающий механизм налогового кредита (возврата этого налога покупателям средств производства, сырья, энергии, материалов, полуфабрикатов, услуг, и т.п., включающих НДС с предыдущей фазы производства или торгового оборота), а также изначальное принятие принципа происхождения, а не назначения в налогообложении товаропотоков между странами СНГ. Это последнее решение было обосновано в 1992 году, с одной стороны, отсутствием границ и таможни между бывшими союзными республиками, а с другой стороны - политической надеждой на сохранение особого статуса экономических отношений на территории бывшего СССР.

Корректировка фискальной политики, необходимая для  предотвращения краха в августе 1998 года, могла бы быть осуществлена в достаточно сжатые сроки. Благоприятная ситуация на  финансовых рынках в 1996-1997 гг. давала  такую возможность. Вместо этого правительство ухватилось за новую возможность выйти на рынки капиталов, воспользовавшись ростом цен на облигации.  И только в связи с “азиатским” кризисом начались преобразования в бюджетно-налоговой сфере, но времени на них уже не оставалось.

Итак, август 1998 года. Дефолт  - не только по ГКО-ОФЗ, но и по валютным обязательствам частных  фирм и банков. Долги России были немалыми, но никак не критическими: внутренний долг - около 40 % ВВП, весь внешний менее 50 % ВВП. Также увеличился разрыв по рублевым и долларовым процентным ставкам, но не по ставкам долларовых займов России и других стран, что означало  недоверие  российской валюте, а не платежеспособности правительства. Финансируя почти 1/3  всех расходов через продажу ГКО-ОФЗ, государство выстроило пирамиду,  и она должна была рухнуть - но года через три, а не сейчас. Реструктуризация ГКО дала экономию в 2 млрд. долларов в месяц до конца 1999 года в виде отложенных платежей. В тоже время прямые потери (возможность заемного финансирования дефицита бюджета) составляют схожую величину. Плюс косвенные потери, связанные с потерей доверия к государству и финансовым институтам, и изъятие вкладов. Все это привело к запуску печатного станка, инфляции. [8]

2.2 Фискальная политика 2000 - 2003гг.

1. Политика в  области доходов

Курс бюджетно-налоговой  политики, проводимый Правительством в 2000-2003 гг., безусловно, связан с вступлением в должность Президента РФ В.В. Путина. Перед Президентом и Правительством стояли качественно новые цели и задачи, связанные с преодолением последствий кризиса 1998 г. и с началом нового этапа в экономическом развитии России.

Российская  система налогообложения имела  множество недостатков, некоторые  из которых до сих пор не исправлены. Налоги были высокими и слишком сложными. По всей стране процветали "налоговые  оазисы", создающие легальную  основу для массового уклонения  от налогов. Плохо собираемые налоги способствовали уходу бизнеса в тень. Медлительность процесса инвентаризации государственного имущества делала невозможным рациональное использование каждого имущественного объекта. Результат - недостаточное поступление доходов в федеральный бюджет.

Было  принято решение о проведении Налоговой реформы и принятии обновленного Налогового кодекса. Цель этих мероприятий - снижение налогового бремени на налогоплательщиков, расширение налогооблагаемой базы, упрощение налоговой  системы, выравнивание условий налогообложения и повышение качества налогового администрирования.

В 2000 г. доходы федерального бюджета 1127,6 млрд. руб. Уровень собираемости налоговых  платежей 89%. Доля доходов консолидированного бюджета возросла в процентном отношении к ВВП на 3,2% и составила 29,9%. Поступления от импортных пошлин возросли в 2,7 раза и составили 20% от доходов федерального бюджета. Наибольший удельный вес в структуре доходов занимали НДС (32,9%), налог на прибыль (15,8%), акцизы (11,6%). В консолидированный бюджет, включая фонды, поступило более 1,7 трлн. руб. Всего в федеральный бюджет за 2000 г. поступило 637 млрд. руб. налоговых сборов.

В 2001 г. в конкретный набор налоговых  инструментов вошли: введение единой ставки подоходного налога; переход к единому социальному налогу взамен действовавших страховых отчислений в четыре социальных государственных внебюджетных фонда; изменения по налогу на добавленную стоимость (НДС); сокращение так называемых оборотных налогов.

Задачи  политики Правительства РФ в области доходов в 2002 г. были следующими: урегулирование вопросов налогообложения прибыли; исключение из налоговой системы налогов и сборов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров (работ, услуг), а также налога на покупку иностранных денежных знаков; уточнение параметров регрессии при начислении единого социального налога; реформа налогообложения пользования природными ресурсами. Резервом пополнения доходной части федерального бюджета в 2002 г. было признано повышение эффективности таможенного администрирования, погашение накопившейся налоговой задолженности предприятий, отмена экономически необоснованных и неэффективных налоговых льгот. Произошло снижение ставки налога на прибыль, введение более льготного порядка начисления амортизации. Налоговое бремя на экономику снизилось в 2002 г. на 1,8%. Политика в области внутренних заимствований была сформирована с учетом оценки возможностей рынка и минимизации доходности обращающихся на нем государственных бумаг. Чистый объем внутренних заимствований составил в 2002 г.9,8 млрд. руб.

В 2002 г. на объем доходов бюджета продолжали оказывать положительное влияние  реформы, проведенные в 2001 г. В первом квартале 2002 г. сборы подоходного  налога, ставка которого была снижена  до 13%, возросли почти до 70%. В целом собираемость возросла в реальном исчислении до 30-40%. Существенно повлияла на собираемость налогов либерализация в таможенном деле: за первый квартал было собрано на 30% больше, чем в первом квартале предыдущего года.

Поступление налогов в доходы бюджета в 2002 г. составило около 95% от расчетного уровня, что 0,7 процентных пункта выше, чем в 2001 г. Налоговое бремя в 2002 г. снизилось с 33,9% до 32,9%. Снижение налоговой нагрузки позволяет вывести доходы из тени, стимулирует развитие производства, улучшает финансовое положение предприятий. Это, в свою очередь, обеспечивает расширение налоговой базы и увеличение налоговых поступлений в бюджет. Вместе с тем была увеличена налоговая нагрузка на ТЭК. Сырьевые отрасли стали давать больше. Так, доля налогов, связанных с использованием природных ресурсов, в общем объеме налоговых поступлений увеличилась с 10,4% до 14,7%.

В 2002 г. реально заработала мера по снижению налога на прибыль предприятий с 35% до 24%. Все деловые расходы стали  вычитаться из налогооблагаемой базы. Введена более гибкая система, позволяющая увеличивать отчисления на амортизацию. Это позволяет предпринимателям инвестировать в расширение или модернизацию производства. Вместе с тем была отменена инвестиционная льгота по налогу на прибыль. В среднем налоговая нагрузка на предприятие - отношение налоговых платежей к общему объему выручки - снизилась до 20,9%, тогда как в 2000 г. она составляла 25,6%.

Из  общей суммы доходов федерального бюджета налоговые доходы составили 1696,1 млрд. руб., или 77%. Неналоговые доходы поступили в федеральный бюджет в сумме 150,5 млрд. руб., или 6,8%. Поступление единого социального налога составило 339,5 млрд. руб.

Впервые в 2002 г. объем доходов федерального бюджета, если не считать единый социальный налог, зачисляемый также в федеральный бюджет, несколько снизился по сравнению с 2001 г. (17,6% ВВП) и составил 17,1% ВВП. Это серьезное изменение тенденции отношения доходов, которые будут поступать в консолидированный бюджет. Можно сказать, что политика сокращения налогового бремени вызывает снижение общих доходов расширенного Правительства. Это означает, что на рубль произведенной продукции стало изыматься в среднем меньше налогов в бюджет. Но с учетом расширения налоговой базы, роста ВВП страны, объем собираемых налогов достаточен, чтобы не только не снижать финансирование основных направлений бюджетной политики, но и нарастить их на 2-4 процента сверх инфляции.

2. Политика в  области расходов