В 2000
г. перед Правительством стояло множество
проблем в связи не только с
доходной, но и с расходной
частью бюджета. Государство было не в
состоянии исполнять часть взятых на себя
обязательств. Это касалось, прежде всего,
социальных гарантий, предусмотренных
законами. Не обеспечивалось в полном
объеме финансирование льгот и социальной
помощи ветеранам и инвалидам. Накопилась
значительная задолженность по детским
пособиям. Эти и другие федеральные обязательства,
исполнение большей части которых возложено
на региональные и местные бюджеты, финансировались
приблизительно на треть. Причем о проблемах
такого рода еще рано говорить в прошедшем
времени.
Ситуация
обострялась еще и тем, что
в российском бюджетном планировании
господствовал метод "от достигнутого".
Оценка эффективности осуществляемых
расходов в большинстве случаев
отсутствовала. Это приводило
к перерасходу средств на выполнение не
самых важных функций государства и одновременно
к недостаточной концентрации ресурсов
на решении ключевых для страны задач.
Большинство государственных инвестиционных
программ не решали и не решают задачи
обновления инфраструктуры. Работа по
инвентаризации и сокращению перечня
федеральных целевых программ была неэффективной.
Поэтому перед Правительством встала
задача приведения структуры бюджетных
расходов в соответствие с целевыми ориентирами
экономического развития России.
Поэтому
приоритеты фискальной политики в 2000-2003
гг. были следующими: пересмотр объема
и структуры обязательств государства;
переход к адресной социальной поддержке
и пенсионная реформа; сокращение, а
затем полный отказ от покрытия убытков предприятий
ЖКХ; сокращение расходов на государственное
управление за счет разумного уменьшения
численности государственных служащих.
Также был запланирован пересмотр реализуемых
государством инвестиционных программ
с точки зрения их эффективности и отказ
от использования связанных кредитов
как неэффективной формы поддержки инвестиционного
процесса. Важнейшими статьями расходов
были признаны расходы на национальную
оборону, на финансирование судебной системы,
на борьбу с бедностью.
Правительство утвердило первостепенность
социальных расходов (задолженность по
ним была полностью ликвидирована к 2002
г.), а также расходов на урегулирование
кредиторской задолженности федерального
бюджета, на формирование единой системы
управления государственным долгом и
на погашение внешнего долга. Был взят
курс на максимальную консолидацию в бюджетах
всех уровней расходов внебюджетных и
целевых фондов.
Другая
цель бюджетно-налоговой политики -
снижение доли процентных расходов и
повышение доли непроцентных. В 2000 г. доля процентных
платежей составила всего 18% расходной
части федерального бюджета, в 2001 г. - 20%.
Уровень непроцентных расходов возрос
за 2000 г. в реальном выражении более чем
на треть.
В 2000-2003
гг. продолжались попытки решения
проблемы так называемых нефинансируемых
мандатов - это обязательства государства,
принятые законным путем, но противоречащие
закону о бюджете. Государство не может
исполнить эти обязательства. Правительство
неоднократно обращалось в Государственную
Думу с требованием отмены нефинансируемых
мандатов, но не получало поддержки. Но
существуют обязательства, от которых
Правительство не собирается отказываться,
- это финансирование детских пособий,
а также обязательств, обозначенных в
законах о ветеранах и инвалидах.
Что
касается поддержки региональных
и местных бюджетов, то в 2000-2001 гг. сформированы,
помимо действующих фондов (фонда поддержки
регионов, фонда регионального развития
и фонда развития финансов), еще и фонда
компенсаций и фонда субвенций на дорожное
строительство. Средства фонда компенсации,
сформированного за счет 15% НДС, идут во
все субъекты Федерации, как в регионы-"доноры",
так и в дотационные регионы.
Приоритеты
расходной политики 2001 г. в целом
не изменились. Расходы по пяти разделам
(национальная оборона, правоохранительная
деятельность и обеспечение безопасности
государства, социальная политика, обслуживание
государственного долга и финансовая
помощь бюджетам других уровней) составили
большую часть всех расходов. В 2000 г. эти
разделы занимали 67% общего объема расходов,
в 2001 г. - 75%.
В 2001
г. значительно увеличены расходы
по разделу "Финансовая помощь бюджетам
других уровней" - с 8,1 до 17, 5% общего
объема расходов (или с 1,3 до 2,7% ВВП).
Существенное увеличение объемов финансовой
помощи субъектам Федерации связано с усилением
централизации бюджетных средств и введением
новых механизмов перераспределения финансов
между уровнями бюджетной системы.
Одновременно
произошло резкое сокращение расходов
по разделу "Целевые бюджетные
фонды" - с 60,6 млрд. руб. в 2000 г. до 13,9 млрд.
руб. в 2001 г. (или с 7,1 до 1,16% общей суммы
расходов) - в связи с ликвидацией целевого
статуса всех бюджетных фондов, за исключением
фонда Министерства РФ по атомной энергии,
и распределением этих расходов по разделам
функциональной классификации расходов
бюджетов РФ.
Необходимо
отметить, что из федерального бюджета
2001 г. был исключен один из главных
инструментов инвестиционной политики
государства - Бюджет развития. При
этом в экономической структуре
расходов федерального бюджета на 2001 г. удельный
вес капитальных расходов был предусмотрен
в размере 8,15%, что значительно ниже удельного
веса расходов в 2000 г., который составляет
70%.
Государственный
долг в 2001 г. оставался ключевой проблемой
бюджетной политики. Общие параметры
государственного
долга РФ в 2001 г. в части внешнего долга
составляли $156,3 млрд., к концу года они
были сокращены до $156 млрд. Предельные
долговые обязательства в части внутреннего
долга в начале 2001 г. были равны 578,54 млрд.
руб. и в течение года сократились примерно
на 3 млрд. руб. Расходы на обслуживание
всего государственного составили 20,4%
объема расходов федерального бюджета
(на 1,8% ниже, чем в 2000 г.).
В 2002
г. Президент поставил в Бюджетном
послании следующие вполне определенные
задачи. Среди них: установление
жесткой сметы расходов для всех государственных
органов и бюджетных учреждений; внедрение
контрактных форм финансирования учреждений
социальной сферы (количество выделяемых
денег определяется результатами работы
организации); реформирование системы
социальных льгот и выплат; переход к накопительной
пенсионной системе; реформа государственной
службы и судебной системы; сокращение
государственного долга, улучшение его
структуры и снижение стоимости его обслуживания.
Финансирование
расходов в 2002 г. включало
в себя расходы федерального бюджета на
обслуживание государственного долга
(процентные расходы) в сумме 223.7 млрд.
руб., или 10,9%, и непроцентные расходы в
сумме 1826,9 млрд. руб., или 89,1 % всех расходов
федерального бюджета. При этом Россия
в полном объеме выполнила все свои обязательства
по погашению внешней задолженности в
2002 г. в строгом соответствии с графиком
платежей, выплатив $14,2 млрд. На конец 2002
г. государственный долг составил около
40% ВВП, то есть снизился за год на 9 процентных
пунктов ВВП.
Расходы
федерального бюджета, без учета
средств, направленных на обслуживание
государственного долга, возросли по сравнению
с 2001 г. с 11% до 11,9% ВВП. Расходы же расширенного
правительства снизились с 37,6% ВВП
в 2001 г. до 37,1% ВВП в 2002 г.
Непроцентные
расходы расширенного правительства
продолжали расти. В целом они
составили в 2000 г. - 30,7% ВВП, в 2001 г. - 31,8%
ВВП, в 2002 г. - 34,3% ВВП. Рост непроцентных
расходов консолидированного бюджета
был вызван такими необходимыми мерами, как
повышение доходов Пенсионного фонда,
Фонда обязательно медицинского страхования,
повышение денежного довольствия военнослужащих
повышение оплаты труда бюджетников и
другие. В 2003 г. непроцентные расходы федерального
бюджета составили 13% ВВП (в 2002 г. - 13,7%).
Что
касается динамики непроцентных расходов
федерального бюджета в реальном
выражении, то по отношению к 1997 г. (100%)
они составили в последующие
годы: 1998 г. - 58,5%, 1999 г. - 60,6%, 2000 г. - 77,7%, 2001
г. - 84,2%, 2002 г. - 94,9%, 2003 г. - 97,6%.
Доля
процентных расходов в последние
годы неуклонно сокращалась: в 2000 г.
- 3,6% ВВП, в 2001 г. - 2,5% ВВП, в 2002 г. - 2% ВВП, в
2003 г. произошло увеличение процентных
расходов, но только по внутреннему
долгу (с 0,3% в 2002 г. до 0,4% в 2003 г.).
Бюджет
2003 г. характеризовался, прежде всего,
социальной направленностью. Было проведено
финансовое обеспечение дальнейшего
повышения зарплат работников здравоохранения
и образования, а также переход
от единой тарифной сетки к отраслевой системе оплаты
труда. В 2003 г. зарплата медицинских работников
увеличилась на 8,2%, а учителей - на 55%.
Принятые
меры в области управления государственным
долгом были направлены на то, чтобы
сгладить пик долговых платежей в 2003
г. В результате долговая нагрузка (доля
в ВВП) на федеральный бюджет не увеличилась
и осталась на уровне 2002 г.
В 2003
г. приоритетными направления ми
расходов бюджетных средств были
национальная оборона (25,1% общего объема
расходов), судебная система (25,5 млрд. руб.),
наука (40,2 млрд. руб.) и
образование (97,6 млрд. руб.). По сравнению
с 2002 г. произошло увеличение расходов
в разной мере по каждому из этих пунктов.
3. Итоги проведённых
реформ
Важнейшими
аспектами осуществления бюджетно-налоговой
политики являются ее прозрачность, контроль над исполнением
бюджета и эффективное управление государственными
финансами. Для этого Правительство начало
создание Казначейской системы. Завершение
формирования этой системы являлось одной
из приоритетных задач фискальной политики
в 2000-2003 гг.
Организационная
структура федерального казначейства
была разработана уже в 2000 г. Создана
полноценная централизованная система,
состоящая из 89 региональных управлений
и более 2000 отделений в городах
и районах. В 2000 г. на обслуживание органами федерального
казначейства были полностью переведены
счета таможенных органов и большая часть
счетов Минобороны России. К концу 2002 г.
был завершен перевод в органы федерального
казначейства счетов по учету средств
бюджетных организаций, полученных от
предпринимательской и иной приносящей
доход деятельности, что позволило осуществлять
контроль над их поступлением и расходованием.
В 2002 г. было полностью завершено создание
институциональной организационной структуры
органов федерального казначейства. Все
федеральные бюджетные учреждения (за
исключением отдельных учреждений Минобороны
России) перешли на обслуживание в федеральное
казначейство. В течение 2002 г. органы федерального
казначейства продолжали осуществлять
учет обязательств бюджетных учреждений
по коммунальным платежам. С 1 января 2002
г. все финансовые потоки по внебюджетным
средствам осуществляются органами федерального
казначейства. Был создан и начал функционировать
единый счет федерального казначейства,
что позволило повысить оперативность
управления бюджетными ресурсами.
В основу
российской бюджетно-налоговой политики
положен принцип бездефицитности
бюджета. Целью, поставленной Правительством
и Президентом РФ, стало создание
профицита бюджета.
Профицит
федерального бюджета впервые был
достигнут в 2000 г. в размере
2,5% ВВП, или 173,5 млрд. руб. Но положительные
тенденции в экономике во многом явились
результатом девальвации рубля и благоприятной
внешнеэкономической конъюнктуры. Поэтому
в целях защиты бюджета от таких внешних
воздействий, как изменение мировых цен
на российские экспортные товары, Президент
РФ в Бюджетном послании внес следующее
предложение: бюджет должен формироваться
из двух частей. Первая его часть должна
строиться на основе консервативного
макроэкономического прогноза, исходя
из пессимистической оценки значений
цен на товары российского экспорта. Эти
доходы должны обеспечивать финансирование
государственных расходов независимо
от влияния внешнеэкономической конъюнктуры.
Вторая часть федерального бюджета должна
формироваться за счет дополнительных
доходов, получаемых в условиях более
высоких экспортных цен.
В 2001
г. впервые за последние годы проект
федерального бюджета был сформирован
без дефицита в объеме 1193,5 млрд. руб.
по расходам и доходам с первичным
профицитом федерального бюджета на 2001
г. в 242,69 млрд. руб. Кроме того, хотя первичный
профицит в 2001 г. был предусмотрен в 3,13%
ВВП (на 0,28% к ВВП меньше, чем в бюджете
2000 г.), он все же был значителен - 25,7% общего
объема расходов бюджета.
Бюджет
на 2001 г. характеризовался значительным
профицитом - 126,5 млрд. руб. Превышение
расходов над доходами является фактором
сдерживания инфляции, позволяющим ограничить
ее в пределах 10-13% в год. [9]
2.3 Фискальная политика 2004-2005 гг.
Характерной особенностью бюджетной политики
в 2004 году и в начале 2005 года стала практическая
реализация масштабной реформы федеративных
отношений.
Внесены изменения в законодательство,
регулирующее отношения в различных сферах
государственного управления, которые
обеспечивают разграничение расходных
обязательств между уровнями публичной
власти.
Бюджетным и Налоговым кодексами Российской
Федерации на долгосрочной основе закреплены
доходные источники, необходимые для выполнения
этих обязательств.
Впервые законодательно определена
методика делегирования субъектам Российской
Федерации ряда федеральных полномочий
с предоставлением субвенций из федерального
бюджета.
Сокращен объем государственного внешнего
долга. Досрочно погашена задолженность
Российской Федерации перед Международным
валютным фондом.
Федеральный бюджет и бюджеты субъектов
Российской Федерации на 2005 год впервые
были исполнены в условиях законодательно
установленного разграничения расходных
обязательств и доходных источников. Сбалансированность
региональных бюджетов улучшилась. [10]
2.4 Фискальная политика 2006-2008
гг.
2006 год стал переломным для бюджетного
процесса России. В это время принимаются
новые подходы в управлении финансами,
происходит переход к среднесрочному
бюджетированию, ориентированному на
результаты. Многое в нашей стране делается
впервые.
Впервые федеральный бюджет становится
составной частью финансового плана, сформированного
на три года.
Впервые вводятся разделения действующих
и принимаемых обязательств государства.
Это обеспечивает выполнение всех обязательств,
в том числе - вытекающих из планируемых
решений по повышению зарплаты работникам
бюджетной сферы, пенсий, денежного содержания
военнослужащих, поддержки экономического
роста и укреплению национальной обороны
и безопасности.
Впервые основой формирования бюджета
становятся четко заданные цели и приоритеты
государственной политики, а расходы бюджета
увязаны с конкретными измеримыми результатами
деятельности федеральных органов исполнительной
власти.