Государственный долг и его последствия

В связи с этим также следует учитывать, что система управления государственным долгом по своей политико-экономической сути должна включать определение цели и обоснованность государственных заимствований, минимизацию стоимости долга для заёмщика, эффективное использование, учёт и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов, усиление инвестиционного характера займов, обеспечение своевременного возврата полученных кредитов. Это предполагает формирование единой системы управления государственным долгом, включая учёт займов субъектов Федерации, внешней задолженности банков и других корпоративных заимствований. С введением в действие Бюджетного кодекса впервые на законодательном уровне прописано понятие единой системы и регистрации государственных долговых обязательств. 

Идеальный способ обслуживания и погашения государственного долга  – своевременный возврат полученного  кредита и процентов по нему. Однако намерения заёмщика не совпадают  с реальными возможностями. Появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, обусловленные экономическими, социальными или политическими трудностями. Возникает необходимость в отсрочке выплаты процентов или уплаты основной суммы долга, изменении условий займа, а иногда и полному отказу от выплат. Явным признаком долгового кризиса является серьёзное нарушение графика платежей. Государство-заёмщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга.

Механизм регулирования  государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием «реструктуризация», т.е. основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный (муниципальный) долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит её на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей ещё более увеличивается за счёт доначисленных процентов.

В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов её проведения: рефинансирование, конверсия, выкуп долга, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга, секъюритизация, использование облигаций Брейди.[14, с. 40]

Рефинансирование – это погашение  старой задолженности (и процентов по ней) за счёт выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Используются три способа рефинансирования госдолга: замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым; досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения; размещение (продажа) новых облигаций и за счёт вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.

Другой способ – выкуп долга. В случаях когда государства-должники могут располагать значительными объёмами финансовых резервов, можно разрешить заёмщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объём государственного долга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выигрыш от этого получают, во-первых, наихудшие заёмщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов.

Секъюритизация долга – переоформление государственного долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капиталы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы: иностранные облигации – эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранных государств, и еврооблигации – средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.

К началу 1990-х гг. в международной практике сложилась достаточно действенная система реструктуризации внешней задолженности, предложенная для урегулирования долговых обязательств развивающихся стран министром финансов США Н.Брейди – «План Брейди». На тот период рынки ценных бумаг развивающихся стран характеризовались весьма низкой ликвидностью – 25-40 % номинала. В результате переговоров должников с кредиторами в 1990-1994 гг. был осуществлён выпуск облигаций Брейди на общую сумму около 100 млрд. долларов. Они являются государственными облигациями, эмитированными в обмен на государственный долг перед коммерческими банками. В международной практике используют следующие виды облигаций Брейди: паритетные (с уменьшенными процентами); дисконтные (с уменьшенной основной суммой долга); ступенчатые (с более низкими первоначальными ставками); долговые конверсионные (новых займов), новые долговые; процентные; капитализированные.

Приведённые методы управления государственным  долгом в своей основе базируются на переговорном процессе. Они относятся  к рыночным методам управления государственным  долгом и широко используются развитыми странами и международными финансовыми организациями. Наряду с рыночными, мировая практика использует и внерыночные (административные) методы управления на основе одностороннего принятия эмитентом управленческого решения по долговым обязательствам. К административным методам относятся конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списания, аннулирование долга.

Конверсия – изменение доходности займов в интересах должника путём  понижения процента, применения иного  способа погашения долга в целях снижения расходов заёмщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространёнными видами её являются: обмен на долговые обязательства третьих стран; погашение долга товарными поставками; обратный выкуп долга заёмщиком на особых условиях; обмен долга на собственность и т.п. Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.

Консолидация – изменение срока  действия уже размещённых займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегчения выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения выпущенных займов путём перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осуществляется путём добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путём замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, пролонгация) совмещается с конверсией.

Унификация займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.

Аннулирование государственного долга  – отказ государства от всех обязательств.

Отсрочка погашения займа заключается  в том, что, как и при консолидации, односторонне отодвигаются сроки погашения  займа и, кроме того, прекращается выплата доходов. [12, с. 60]

2. ВНУТРЕННИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ РФ

2.1 Этапы формирования  внутреннего государственного долга  России

Эволюция  рынка  государственных  ценных  бумаг  вполне  логично  разбивается  на  этапы,  которые  отражают  его  интенсивное  развитие,  появление ресурсных ограничений, открытие рынка для внешнего капитала, возникновение глубокого  кризиса  и,  наконец,  посткризисное  развитие  рынка. Описание  этапов позволяет детально  рассмотреть  все  состоявшиеся  стратегические и  тактические решения  денежных  властей (в  рамках  существовавших ограничений),  их макроэкономические  последствия и,  как следствие,  возникновение новых очертаний финансовой сферы России.

На текущий момент можно выделить пять этапов развития российского рынка внутреннего долга. Первый этап связан с переходом российских денежных властей от прямого  финансирования  Центральным  банком  РФ  дефицита  федерального бюджета  к  созданию  рынка  федеральных облигаций.  Второй этап  обусловлен возникновением  ресурсных  ограничений  для  дальнейшего  развития  рынка внутреннего долга и его открытием для внешних инвесторов. Содержание третьего этапа  определяется  системным финансовым  кризисом,  тогда  как  четвёртый этап характеризуется  его постепенным преодолением. Наконец, пятый этап представляет собой возможное дальнейшее развитие рынка внутреннего долга.

На первом этапе, вплоть до октября 1995 г. рынок внутреннего долга устойчиво развивался, не испытывая особых проблем. Значительный объем привлекаемых с него средств наряду с высокой доходностью предопределили быстрый рост объема внутреннего долга. В то же время рынок государственных облигаций представлял собой финансовый сегмент, на котором коммерческие банки могли эффективно размещать привлеченные и собственные средства. Высокие процентные ставки по депозитам населения обусловливали еще более ускоренный прирост депозитов населения в коммерческих банках (включая Сбербанк РФ) по сравнению с ростом внутреннего долга, обеспечивая расширение ресурсной базы для данного сегмента финансового рынка. Так, если в мае 1993 г. вклады физических лиц в банках составляли лишь 6.8% от М2 (т.е. от совокупного денежного предложения), то к концу октября 1995 г. соответствующий показатель составлял уже 32.8% от М2.

На втором этапе, исчерпав внутренние ресурсы развития рынка внутреннего долга, денежные власти России фактически оказались перед единственной возможностью для дальнейшего развития данного сегмента – открытие его для внешних инвесторов. И начиная с февраля 1996 г. внешние инвесторы были допущены на первичные аукционы, а с августа 1996 г. – и на вторичные торги по государственным ценным бумагам. Либерализация доступа внешних инвесторов на рынок внутреннего долга дополнительно стимулировалась тем фактом, что именно в апреле-мае 1996 г. накопленный и реинвестированный процентный доход сравнялся по своему объему с реально привлеченными на данный рынок средствами. В дальнейшем ситуация, обусловленная сравнительно высокой доходностью федеральных облигаций, стремительно ухудшалась для денежных властей, поскольку на обслуживание долга тратилось все больше средств, тогда как привлекалось все меньше рублевых ресурсов.

В течение данного этапа структура  денежной массы стабилизировалась. В 1996 г. прирост депозитов населения  был существенным (59%), однако отмечался  он главным образом в Сбербанке  РФ. Снижение процентных ставок по депозитам населения естественным образом сократило приток рублевых сбережений на депозитные вклады, в результате чего в 1997 г. рост последних составил лишь 20%. Поскольку же рост депозитных вкладов населения происходил за счет Сбербанка РФ, то и портфель государственных облигаций СБ увеличивался пропорционально: если объем депозитов населения на 01.01.1997 г. составил здесь 83.1 млрд. руб., то портфель государственных долговых облигаций – 86.5 млрд. руб. Соответственно, на 01.01.1998 г. объем привлеченных Сбербанком депозитов населения составил 92.7 млрд. руб., а портфель ГКО/ОФЗ, принадлежащий СБ, равнялся на ту же дату 115.3 млрд. руб.

Третий этап развития рынка внутреннего  долга вполне закономерно начался  с мирового финансового кризиса, хотя внешне казалось, что потрясения на фондовых рынках стран Юго-Восточной Азии и экономически развитых стран не затронут финансовый рынок России. Действительно, во время пика кризиса на фондовых рынках Юго-Восточной Азии в конце 1997 г. внешние инвесторы, активно выводившие средства с указанных рынков, оставили уровень своих вложений в российские государственные ценные бумаги практически неизменным. Так, в течение октября 1997 г. портфель внешних инвесторов на рынке ГКО/ОФЗ возрос более чем на 1 млрд. долл. (по номинальной стоимости), в течение ноября 1997 г. он сократился на 2 млрд. долл., а в декабре того же года вновь возрос на 1 млрд. долл. – т.е. по итогам указанного периода объем вложений внешних инвесторов в российские гособлигации остался на неизменном уровне.

На четвёртом этапе, в качестве основных задач в посткризисный период развития рынка государственных облигаций монетарные власти, что вполне естественно, продекларировали восстановление данного сегмента финансового рынка и преодоление негативных последствий дефолта августа 1998 г. Однако по существу были реализованы только самые необходимые мероприятия, а именно урегулирование вопросов, связанных с госбумагами, подпавшими под дефолт, а также восстановление рыночных торгов федеральными облигациями. Непосредственная же реанимация рынка внутреннего долга в контексте его определяющего значения для состояния национальной финансовой сферы и развития смежных сегментов финансового рынка будет осуществлена лишь к 2002 г.

Развитие рынка внутреннего  долга на данном этапе определялось возможностью и результатами решения  следующих задач:

• полным урегулированием проблем с внутренними и внешними инвесторами, связанных с дефолтом 1998 года;
• участием денежных властей в решении проблем с задолженностью бюджетов территорий;
• предоставлением инвесторам детальной информации о направлении использования заемных средств денежными властями различного уровня;
• предложением инвесторам различных видов бумаг на рынке федеральных облигаций;
• использованием государственных гарантий, в том числе полной либо частичной страховки (хеджирования), вложений;
• предоставлением схем и возможности репатриации прибыли внешним инвесторам.

Одной из главных задач монетарных властей в 1999 г. стала попытка восстановления рынка государственных заимствований. После августа 1998 г. доверие инвесторов к государству как к заемщику было окончательно подорвано, поэтому решение проблемы восстановления полноценного функционирования рынка федеральных облигаций оказалось отложенным на более дальнюю перспективу, а первоочередной целью правительства стала реализация ряда мер, направленных на возрождение доверия держателей государственных ценных бумаг к их эмитенту.