Институциональные основы местного управления и проблемы их развития.

С. А. Авакьян отмечал: «Если органы местного самоуправления не есть органы государственной власти, то что это : общественная власть или некая смешанная власть или вообще не власть?» При этом им было высказано мнение, что «самоуправление сочетает в себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправления, с другой – общественное самоуправление».

Г. В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе устаревшей западной концепции местного самоуправления. По его мнению, местное самоуправление – это государственная власть особого рода.

По мнению Р. Г. Абдулатипова, «местное самоуправление не является государственным только в том смысле, что основой его установления является не государство, а местное сообщество. Вместе с тем, поскольку эти органы санкционированы государством и функционируют на базе его законов, они включены в систему государственного управления».

По мнению К. Ф. Шеремета, «статья 12 Конституции… не делает органы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по качеству элемент государственности. С точки зрения юридической оценки – это органы власти, как и вся вышестоящая структура. Не надо представлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично-правовые учреждения».

Дмитриев Ю.А приводит в пример, что   в докладе на Всероссийской научно-практической конференции «Развитие федеральных отношений в России: проблемы и перспективы» было подчеркнуто, что «полное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти представляется если не корректным в принципе, то по крайней мере преждевременным»[27, c.40]

Многими отечественными учеными  высказывались предложения характеризовать  органы в муниципальных образованиях как органы государственной власти и местного самоуправления.

То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти, не означает, что местное  самоуправление автономно от государства  и противостоит ему. Этот принцип  означает не свободу от государства, а свободу внутри него. Ведь местное  самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства, при государственной поддержки и государственных гарантиях. Все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления. Необходимо учитывать, что территории муниципального образования есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных и государственных интересов. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. У органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление. Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т.е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий. Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти «по вертикали».

Таким образом, органы местного самоуправления, отражая, с одной  стороны, элементы самоуправления и  самоорганизации и определенное в связи с этим обособление  в рамках государственного механизма, а с другой – включенность в  процесс государственного управления, в решение общенациональных задач, действуя на основе принципов, характерных  для сущности любой государственной  власти (обязательность решений для  исполнения, возможность принуждения), являются органами публичной власти, представляющей совокупность государственной  власти и власти местного самоуправления.

Публичная власть в Российской Федерации подразделяется на федеральную  государственную власть, на государственную  власть субъектов Федерации (региональная власть) и на власть местного самоуправления (муниципальная власть).

Продолжающиеся дискуссии  об отношение местного самоуправления к понятию «власть» и его соотношении  с системой государственной власти – это дискуссии о природе  местного самоуправления и его органов, об их общественной, государственной, государственно-общественной, общественно-государственной сути. Вот уже около двух веков продолжается дискуссия между сторонниками «общественной» и «государственной» теории самоуправления, по-своему трактующими проблему происхождения местного самоуправления и его соотношения с органами государственной власти и управления. Эволюцию взглядов ученых на природу местного самоуправления можно проследить по многим факторам, в том числе и по одному из наиболее значимых – по возрастанию роли государства в обществе.

В 19 в. многие ученые как России, так и других государств, исходя из общественной теории самоуправления, считали, что местные органы являются своеобразной «четвертой властью», связанной лишь законом и судебным контролем, но не подчиненной напрямую центральным властям. Такой подход отражал определенные реалии того исторического периода, выражавшиеся в относительной изолированности территориальных образований, городских и сельских поселений, в их слабой экономической взаимозависимости.

Во второй половине 19 в. по мере развития урбанизации и индустриализации, сделавших местные сообщества более  зависимыми от общенациональных и государственных  интересов, общественная теория постепенно уступила государственной теории самоуправления. Основоположниками этой теории стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. В России ее поддерживали такие видные ученые, как В.П. Безобразов, А.Д. Грановский, Н.М. Коркунов. Согласно данной теории, местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. [27, c. 42].

Становление и развитие теории «государства всеобщего благополучия»  повлекло усиление правового регулирования  местного самоуправления, обязывающего местные органы решать конкретные вопросы  обеспечения жизнедеятельности населения и нередко предписывающего способы решения вопросов местного значения.

Дмитриев Ю.А отмечал,  что подобная эволюция местного самоуправления, по мнению Г.В. Барашева, «многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министров… окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации и деятельности на второй план», превратив муниципальное управление в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики» [27, c.42].

Аналогичные позиции занимают ученые Р. Граверт (Германия), П.М. Слоу (Великобритания), С. Монти (Швеция), Ш. Махешвари (Индия) и др.  Так, Р. Граверт отмечает, что «чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны принципам государственной политики».

С точки зрения современной  юридической науки и ее учения о правовом государстве и гражданском  обществе «общественная» и «государственная»  теории местного самоуправления не отражают реалии местного самоуправления. Сопостановление  различных точек зрения позволяет  сделать вывод, что современное  местное самоуправление по своей  природе является государственно-общественным институтом.

Местное самоуправление как  часть единой публичной власти является децентрализованным и организационно обособленным институтом государственного механизма, выступающим в качестве административной организации по обеспечению  жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с  государственными социальными стандартами  и общим политическим курсом органов государственной власти, одновременно является институтом самоуправления и самоорганизации населения для самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через избранные им органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения.

Вместе с тем народ  и население являются одновременно главными субъектами политических процессов  в гражданском обществе и в  местных сообществах, выступая в  качестве субъектов политической власти.

Политика – сложное  явление общественной жизни. Как  известно, в точном переводе с греческого термин «политика» означает искусство  управления государством, участие в  делах государства.

В 20 в. государство окончательно утратило монопольное положение, по существу, единственного инструмента  политики и власти. В развитых странах  государство тесно переплеталось  со сложной сетью институтов и  отношений, которая соединила его  с гражданским обществом и  обеспечила демократический характер публичной власти.

В современных условиях искусство  управления распространяется не только на государство, но и на все гражданское  общество. Поэтому понятие «политическая  власть» шире понятия «публичная власть», поскольку оно включает в себя не только методы государственного властвования, но и характерные способы  деятельности негосударственных политических организаций. При этом, как справедливо  отмечает В.Е. Чиркин, государственная  власть, взятая как целое, всегда имеет  политический характер, в то время  как политическая власть не всегда является государственной.

С появлением института гражданского общества стало возрастать его влияние  на государство, развиваться их взаимодействие и сотрудничество. Постепенно государство  должно стать выразителем воли и  интересов гражданского общества, гарантом прав и свобод человек и гражданина.

Политическая и публичная  власть имеют ряд общих черт. Оба  вида власти имеют общий источник в лице многонационального народа. Они используют для достижения поставленных целей основополагающие принципы и  формы демократии, метод убеждения. Для них характерно фактическое  слияние на местном уровне в лице органов местного самоуправления. Однако между ними имеются и серьезные  отличия. В частности, признаками публичной  власти, в отличие от политической власти, являются непосредственное управление делами общества и государства, право  принятия общеобязательных решений  и в случае необходимости применения методов принуждения. Следствием этих различий являются неравные возможности  для реализации воли их субъектов.

Поэтому народовластие может  рассматриваться как основа суверенитета народа и государства, форма осуществления  гражданами принадлежащей им государственной  и политической власти.

Мир постоянно развивается  и усложняется. Вместе с ним развиваются  и усложняются общественные отношения, а так же публичная власть, ее институты, формы и механизмы. Они  становятся все более многообразными и утонченными в соответствии с теми процессами, которые определяют поступательное движение гражданского общества.

Публичная власть – категория  надстроечная, и ее природа, характер, свойства и функции, нормы и методы осуществления определяются экономическим  строем общества на соответствующим  этапе его развития, реальным экономическим  базисом. Конечно, как и вся надстройка в целом, власть оказывает обратное воздействие на свое экономическое основание. Более того, власть относится к тем составным частям надстройки, которые наиболее активно влияют на развитие экономического базиса, поскольку она представляет собой могучую силу, способную содействовать развитию своего экономического базиса или тормозить это развитие – в зависимости от того, соответствуют ли интересы «властвующих» закономерностям развития общества или противоречат им.

Взаимоотношения государства  и гражданского общества являются наиболее серьезным фактором развития народовластия  как на федеральном и региональном уровнях, так и на местном. Гражданское общество представляет собой огромную самоорганизующуюся суперсистему и состоит из множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только в целом гражданское общество, но и его сообщества на местах тоже представлены значительным ансамблем самоуправляемых кооперирующихся общин и объединений граждан, и каждое со своими интересами.

Рассмотреть их в совокупности, во взаимодействии, выявить значение и роль каждого и характер взаимосвязи  и означает исследовать основные теоритические и конституционно-правовые аспекты процесса осуществления  и развития народовластия в системе  местного самоуправления.

Формально эти важные категории  – «гражданское общество» и «местное самоуправление» - пока не получили закрепления  в действующей правовой системе  Российской Федерации и не являются юридическими понятиями. Но это не означает их отсутствие как таковых. Введение данных категорий в правовую систему  России могло бы придать определенную направленность происходящим в ней  демократическим преобразованиям, обозначить их место в системе  общественных ценностей, а также  соотношения с такими категориями, как человек, его правовой статус, частная жизнь граждан, общество, государство и т. д.

Местное сообщество является частью гражданского общества России и представляет собой общность граждан  Российской Федерации, объединенных проживанием  на территории муниципального образования, осуществляющих в его границах в  соответствии с законами и уставом  муниципального образования местное  самоуправление как непосредственно  и (или) через выбранные и другие органы местного самоуправления, так  и через своих выборных представителей.