Институциональные основы местного управления и проблемы их развития.

4) координация – обеспечение  согласования и взаимодействия  между участниками управленческой  деятельности;

5) регулирование – оперативное  внесение изменений и дополнений  в принятые управленческие решения,  в устранении причин и условий,  нарушающих нормальный ход процесса  управления;

6) контроль и учет: проверка  качества муниципальной деятельности  посредством сопоставления достигнутого  уровня промежуточных или конечных  результатов и уровня, установленного  правовыми актами органов и  должностных лиц местного самоуправления. Особенность данной функции состоит  в использовании форм общественного  контроля. Контроль за решением вопросов местного значения входит в компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за деятельностью самих органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований возлагается на представительный орган местного самоуправления. Население осуществляет контроль за соблюдением уставов муниципальных образований.

 

Вывод: Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

 

2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ  ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

2.1 Характеристика  основных институтов местного  самоуправления

 

 

2.2 Правовой институт  и проблемы его развития

 

 

За относительно короткий исторический период в России в 1989 – 1993 гг. постепенно происходило перераспределение  регулятивных полномочий между центром  и регионами в законодательной  сфере, в том числе и сфере  нормативного правового регулирования  вопросов местного самоуправления.

С принятием Закона об общих  началах местного самоуправления и  местного хозяйства в СССР  в 1990 г. вопрос о местном самоуправление как об уровне власти перешел из области теоретических разработок в сферу реальной политики. Первый закон о местном самоуправление содержал набор концептуальных положений, которые, как предполагалось, должны были получить свое развитие с учетом исторических, географических, экономических особенностей республик, краев и областей в составе Советского Союза.

Идеи требовали детальной разработки на всех уровнях государственного управления принципиально иной нормативной правовой базы, регулирующей организационные основы деятельности местной власти, формирования бюджетов, управления собственностью, формирование кадров.

В 1991 г. был принят Закон  РСФСР «О местном самоуправление в Российской Федерации», который был законом прямого действия. После подписания Федеративного договора в 1992 г. в Верховном Совете России в развитие его положений началась планомерная работа по подготовке пакета «рамочных» законов. В соответствии с Федеративным договором вопросы местного самоуправления входили в перечень вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.[14, c.56]

В конце 1993 г. местные советы были распущены. Правовая регламентация  деятельности местных органов власти в этот период осуществлялась указами  Президента РФ. Закон РСФСР «О местном  самоуправление в Российской Федерации» действовал с изъятиями, установленными указами Президента РФ [4, 23]. В самих указах, устанавливалось, что они подлежали внесению на рассмотрение Федерального Собрания России, палаты которого – Государственная Дума и Совет Федерации еще не были избраны. Указы так и не были рассмотрены в Федеральном Собрании. Они продолжали действовать и после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г. [14, c.20]

После принятия Конституции  РФ в декабре 1993г. началось формирование законодательной базы местного самоуправления с учетом разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, установленных конституционными положениями. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти  и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Субъекты Федерации в соответствии с положениями ст. 72 и 76 Конституции РФ наделены правом самостоятельно регулировать часть вопросов организации местного самоуправления, учитывающих исторические и иные местные традиции и особенности [1].

Федеральный законодатель, исходя из необходимости конкретизации  и детализации конституционных  принципов местного самоуправления, расширительно толкуя положение  п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в 1995 г. принял Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». Данная позиция законодателя получила неявное подтверждение в постановлениях Конституционного суда РФ, в которых рассматривались вопросы проверки конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 г. [6]

Таким образом, конституционные  принципы местного самоуправления реализуются  в трехуровневой системе нормативных  правовых актов, регулирующих организацию  и деятельность органов власти разных уровней (таблица 1). Первый уровень – федеральный – включает в себя положения Конституции РФ (ст. 130, 132, 133), статутного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отраслевых и специальных федеральных законов (ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 21.11.2011 N329-ФЗ.), Указы Президента РФ (Указ Президента РФ от 22декабря 1993г. N2265 «О гарантиях местного самоуправления в РФ»), Постановление Правительства РФ (Постановление Правительства РФ от 11.11.2006 N670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования»).  Второй уровень– уровень нормативного правового регулирования субъектов РФ – включает положения конституций республик, уставов краев и областей РФ(Устав Костромской области (принят Костромской областной Думой 17 апреля 2008 года) (с изменениями от 27 июня, 31 декабря 2008 г., 13 апреля, 22 октября, 25 декабря 2009 г., 29 марта, 28 апреля 2010 г.) ст.10), положений специальных и отраслевых законов субъектов РФ. Третий уровень – уровень нормативного правового регулирования, осуществляемый субъектами местного самоуправления, - включает устав местного самоуправления и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Такая система нормативного правового регулирования позволяет  на каждом уровне устанавливать пределы  «вмешательства» органов государственной  власти России и субъектов РФ в  деятельности местного самоуправления.

В 2003 г. были приняты федеральные  законы, существенно перераспределившие полномочия между федеральным центром  и субъектами Российской Федерации  в сфере нормативного правового  регулирования вопросов организации  местного самоуправления. Правовое регулирование  вопросов организации местного самоуправления субъектами РФ осуществляется в случаях  и порядке, установленных новой  редакцией Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ( абз. 2 ч. 1 ст. 6) [6].

В новой редакции Федерального закона в значительно большем  объеме по сравнению с Федеральным  законом в редакции 1995 г. присутствуют нормы прямого действия. В ч. 1 ст. 4 существенно расширены полномочия Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования вопросов местного самоуправления. Допускается осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 6).

Расширены полномочия органов  местного самоуправления по правовому  регулированию решения вопросов местного значения по сравнению с  Федеральным законом и редакции 1995 г. После принятия этих федеральных  законов можно только с достаточной  степенью условности говорить о «рамочном» регулировании вопросов местного самоуправления на федеральном уровне.

 

 

 

 

Таблица 1 – Уровни деятельности органов власти

 

          

Сравнения распределения  полномочий по нормативному правовому  регулированию вопросов местного значения и практики их реализации в различные  периоды проведения реформ местного самоуправления начиная с 1990 г. показывает, что недолгие периоды децентрализации  регулятивных полномочий сменялись  периодами их централизации. Закон  СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства  в СССР»    1990 г.  во многом был «декларацией о намерениях»  децентрализации полномочий, поскольку  реально не действовал. Закон РСФСР  «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. был законом прямого  действия. В результате политического  кризиса в сентябре – октябре 1993 г. произошла формальная концентрация регулятивных полномочий на федеральном  уровне. На практике их значительная часть  де-факто осуществлялась субъектами РФ [14, c.54].

Принятие Конституции  РФ в 1993 г. создало правовые условия  для централизации полномочий. Нормативное  правовое регулирование вопросов организации  местного самоуправления до принятия Федерального закона в 1995 г. практически  осуществлялось субъектами РФ. Федеральный  закон в редакции 1995 г. в наибольшей степени отвечал предмету регулирования, отраженному в названии закона. Субъекты РФ были наделены широкой компетенцией в сфере нормативного правового  регулирования вопросов местного самоуправления.

На практике права, предоставленные  субъектам РФ и органам местного самоуправления, во многом не были реализованы. Нормативное правовое регулирование  вопросов местного самоуправления в  наибольшей степени затронуло сферы  межбюджетных отношений, регламентацию  формирования местных бюджетов, а  также различные аспекты организации  муниципальной службы. Такие же важные сферы, как правовая регламентация  осуществления форм непосредственной демократии на местном уровне, в  законах субъектов РФ не получила развернутого законодательного обеспечения.

Несмотря на проблемность нормативного правового регулирования вопросов местного самоуправления в этот период, к позитивным результатам необходимо отнести приобретение в субъектах РФ опыта законодательного обеспечения сферы общественных отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В большинстве субъектов РФ начала формироваться система нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления на основе действия «рамочного» Федерального закона 1995 г. Законодательство субъектов РФ все более отходило от практики воспроизводства норм федеральных законов. В содержании норм наметилась тенденция отражения особенностей конкретного субъекта Федерации.

С принятием в 2003 г. федеральных  законов о перераспределении  полномочий между уровнями публичной  власти происходит централизация регулятивных полномочий в сфере законодательного обеспечения организации и деятельности местного самоуправления.  

Таким образом, вышеизложенное свидетельствует о том, что правовой институт динамично развивается  и совершенствует свою правовую базу.

 

 

Вывод: К числу факторов, серьезным образом сдерживающих процесс муниципализации России является высокая дифференциация как регионов, так и муниципальных образований по уровню социально-экономического развития, что приводит к различному ресурсному обеспечению местного экономического развития. Таким образом, отсутствие учета специфики конкретного муниципального образования может привести к нарастанию проблемы «нефинансируемых мандатов» - несоответствия доходной части местного бюджета и вопросов местного значения.

Кроме того, следует особо  подчеркнуть тот факт, что местная  власть в сознании российских граждан  является логическим «продолжением» органов  государственной власти, а не источником реализации собственных прав и свобод. Данная ситуация в большей части определяется несоответствием формальных и неформальных институтов, суть которого состоит в запаздывании и инерционном характере формирования социокультуры общества. Именно элементы социокультуры (традиции, легенды, обычаи) формируют неформальные правила. В большей части современная социокультура местного сообщества испытывает сильное влияние традиций управления, существовавших в Советском Союзе, когда местное самоуправления практически было ликвидировано и существовало лишь формально.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Подводя итог следует сделать вывод, что в России становление местного самоуправления проходит с большими сложностями. Экономическая несостоятельность муниципалитетов, вызванная во многом историческими причинами, порождает их зависимость от властей других уровней, а также препятствует реализации муниципальными образованиями своих прямых функций и инвестиций в будущее развитие.

Федеральные средства, постоянно  передаваемые органам местного самоуправления, породили зависимость, инертность и  пассивность муниципалитетов. Вступающий в действие с 1 января 2009 новый порядок  формирования доходов местных бюджетов призван постепенно начать решать данную проблему, теперь местные бюджеты поставлены в тесную зависимость от результатов свой деятельности, что в теории должно сказаться на укреплении экономической самостоятельности муниципалитетов.