Институциональные основы местного управления и проблемы их развития.

Степень развития местного самоуправления зависит от степени  развития демократии в местном обществе, согласия и сотрудничества составляющих его различных ассоциаций граждан и социальных групп жителей на основе взаимопонимания, взаимопомощи, взаимных договоренностей, на основе стремления каждого помочь друг другу реализовать свои надежды и интересы – вот путь к тому, чтобы свободное развитие каждого стало условием свободного развития всех.

Политико-правовыми факторами, создающим в местном сообществе надлежащую  среду обитания, являются господство права и идеологическое и политическое многообразие. В нем  власть закона должна быть непререкаема и выше власти личностей и аппарата, чтобы местная руководящая элита  не стала властью над местным  сообществом.

Со времени первого  упоминания понятия «гражданское общество»  в комментариях к «Политике» Аристотеля прошло немало времени. С тех пор  к его рассмотрению обращались многие видные ученые и политики. Заметно  возросло число работ, посвященных  гражданскому обществу, в последние  годы. Однако следует признать, что  современные исследования гражданского общества и его местных сообществ все еще не образуют целостной прочной теоритической концепции их роли и развития в демократических преобразованиях и системе народовластия.

 

1.2 Система местного  самоуправления

 

Местное самоуправление в  Российской Федерации - форма осуществления  народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под  свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения  с учетом исторических и иных местных традиций [6].

 

 

 

 

Рисунок 1 – Основы местного самоуправления

 

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся  в муниципальной собственности  имущество и средства местных  бюджетов. Муниципальная собственность  является главной составной частью экономической основы местного самоуправления.

В соответствии со статьей 8 Конституции РФ муниципальная собственность  признается и подлежит равной правовой защите наравне с другими формами собственности [1]. Под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности гражданам, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст. 215 Гражданского кодекса РФ) [2].

В состав муниципальной собственности  входят муниципальное имущество, включая  муниципальные земли и другие природные ресурсы, имущество муниципальных  предприятий и учреждений, средства местных бюджетов, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое  для осуществления полномочий органов местного самоуправления[28].

Конституция РФ установила право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, обязанности  органов государственной власти при наделении муниципальных  органов отдельными государственными полномочиями передавать необходимые  для их осуществления материальные и финансовые ресурсы, а также компенсировать им дополнительные расходы в результате решений органов государственной власти, повлекших за собой расходование местных финансов.[1] Эти положения Конституции РФ получили развитие в федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ [6],[7].

Каждое муниципальное  образование имеет собственный  бюджет. Местный бюджет состоит из доходной и расходной частей. Федеральные  законы, законы субъектов Российской Федерации предусматривают формирование доходной части местных бюджетов за счет как налоговых, так и неналоговых  платежей. Наибольший удельный вес  в доходных частях бюджетов муниципальных  образований имеют налоговые  доходы, среди которых основную роль играют местные налоги и сборы. Перечень местных налогов и сборов установлен в Налоговом кодексе (ст. 15): земельный  налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы  [3].

Практика осуществления  местного самоуправления в нашей  стране показывает, что для успешного  решения вопросов местного значения местных налогов и сборов недостаточно. Поэтому российское законодательство предусматривает выделение для  муниципальных образований других финансовых средств, в частности, закрепляет за ними доли федеральных и региональных налогов и сборов. Эти финансовые средства получили название регулирующих доходов.

К регулирующим относятся доходы, которые поступают в местные бюджеты в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утверждаемым в установленном порядке на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее трех лет). Размер регулирующих доходов устанавливается (в процентах) решением соответствующего органа государственной власти.

В пополнении доходной части  местных бюджетов большую роль играют закрепленные за муниципальными бюджетами  на постоянной основе доли федеральных  и региональных налогов. Эти доли закреплены, в отличие от регулирующих доходов, на постоянной основе.

К неналоговым видам доходов  относятся:

• доходы от продажи объектов муниципальной собственности;
• доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления;
• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой и административной ответственности [28].

Кроме того, со стороны государства  муниципальные образования получают доходы в виде финансовой помощи. Она  может быть в виде дотаций, субвенции, субсидий.

Дотации - это бюджетные  средства, предоставляемые местным  бюджетам из федерального бюджета и  бюджетов субъектов Российской Федерации  на безвозмездной и безвозвратной  основе для покрытия текущих расходов. Дотации не имеют целевого назначения и могут использоваться органом  местного самоуправления по собственному усмотрению [28].

Субвенции - это бюджетные  средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным  образованиям из федерального бюджета  Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок. Расходование этих средств контролируется государственными органами.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету  Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов[28].

К неналоговым доходам  бюджета муниципального образования  относятся так называемые средства самообложения. Под ними понимаются разовые платежи граждан для  решения конкретных вопросов местного значения. Вопросы введения и использования  средств самообложения решаются местным референдумом. Муниципальные  образования могут привлекать заемные  средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления.

Кроме доходной части, в местном  бюджете существует и расходная  часть. Расходы местных бюджетов формируются на основе реестров расходных  обязательств соответствующих муниципальных  образований. Эти расходы согласно Бюджетному кодексу РФ делятся на расходы, совместно финансируемые  из бюджета муниципального образования, бюджета субъекта Российской Федерации  и бюджета Российской Федерации, и расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов[4].

Расходная часть местного бюджета согласно статьи 12 федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» включает:

• расходы, связанные с решением вопросов местного значения;
• расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, передаваемых органу местного самоуправления;
• расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным ссудам и займам;
• ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности;
• иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования [7].

Расходы местных бюджетов подразделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и в  бюджет развития. Расходы должны соответствовать доходам. Принцип сбалансированности бюджета является необходимым условием бюджетной деятельности. Нерешение этого принципа порождает дефицит бюджета.

Важнейшим условием эффективности организационной основы местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.

Понятие «организационные основы местного самоуправления» характеризует:

1. Структуру органов местного самоуправления;
2. Порядок, формы и принципы их деятельности;
3. Организацию муниципальной службы. [30]

Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией  местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском  оптимальных организационных моделей  местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также  вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.

Соответствующий местный  Совет утверждал структуру местной  администрации, а также размер расходов на ее содержание.

Возглавлял местную администрацию  глава администрации, руководил  деятельностью местной администрации  и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия.

Необходимо отметить, что  становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом.

Глава местной администрации  в пределах своей компетенции  издавал постановления и распоряжения.

Зарубежный опыт выявляет общую закономерность: чем ниже уровень  власти, тем менее контрастно и  разделение власти, и напротив, оно  нарастает в движении по вертикали.

Однако надо помнить, что  никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципального права является создание системы  сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.

Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, как отмечалось выше, содержали отдельные положения, которые не соответствовали Конституции  РФ. Но вместе с тем они послужили  основой для принятия субъектами Федерации собственных нормативно-правовых актов, в которых, в частности, регулировались отношения, связанные с организационной  структурой местного самоуправления[30].

В целях обеспечения самостоятельности  населения в решении вопросов местного значения Конституция РФ и  Федеральное законодательство определяют территориальные основы местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления – это совокупность норм права, регулирующих порядок формирования и состав территории муниципального образования, установления и изменения его границ [29].

Местное самоуправление обладает территориальным верховенством  в пределах границ муниципального образования. Этот принцип находит свое выражение  в положениях Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» [6].

Согласно ст. 131, п. 1 Конституции  РФ, местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и других территориях [1]. Конкретизация конституционного положения происходит на основе закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где закреплено, что местное самоуправление осуществляется в пределах территорий муниципальных образований – городских, сельских поселений, нескольких населений, объединенных общественных территорий, сельских округов [6]. При этом законодатель исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться на всей населенной территории муниципального образования.