Организация государственного и муниципального управления по решению проблем развития национальной безопасности

 Это определяет актуальность проблемы обеспечения безопасности государства в военной сфере (обеспечения национальной обороны).

Разработка подходов к  обеспечению безопасности в Российской Федерации, начавшаяся в июле 1991 г., осуществлялась параллельно двумя  группами. Первая из них работала в  Верховном Совете Российской федерации  под руководством руководителя Комитета по безопасности Сергея Степашина. Вторая группа была создана Юрием Скоковым в соответствии с поручением президента России Борис Николаевича Ельцина  по созданию комиссии для разработки предложений по статусу, структуре  и порядку деятельности Совета Безопасности РСФСР.

Группа Верховного Совета разрабатывала проект закона «О безопасности», а группа Юрия Скокова – более  широкий круг вопросов, включая разработку проекта Концепции безопасности Российской Федерации. Обе группы работали в тесном взаимодействии. Фактически, Концепция безопасности предназначалась  для теоретического обоснования  самого понятия «безопасность», подходов к ее обеспечению с позиций  формирования функций и алгоритма  деятельности Совета Безопасности.

Следует заметить, что незадолго  до завершения существования СССР был  образован Совет Безопасности СССР. Функции Совета Безопасности СССР уже  базировались на более широком толковании понятия «безопасность», чем это  было принято ранее. Помимо обороны  и государственной безопасности на него возлагалась выработка рекомендаций по поддержанию экономической и  экологической безопасности, а также  по преодолению последствий стихийных  бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Концепция и проект закона «О безопасности» не только предусматривали  более широкое толкование понятия  «безопасность», но и закрепляли принципиально  иные подходы к приоритетам обеспечения  безопасности.

После серии слушаний закон  «О безопасности» был принят Верховным  Советом Российской Федерации 5 марта 1992 г.[1]

На основании этого  закона 3 июня 1992 г. был издан Указ Президента России № 547 об образовании  Совета Безопасности Российской Федерации. Этим же указом было утверждено Положение  о Совете Безопасности.

Открывая первое заседание  Совета Безопасности, Борис Николаевич Ельцин выделил главное в том, что было предусмотрено в законе и в Концепции безопасности: не человек для государства, а государство  для человека. В сравнении с  закрепленным в сознании советских  граждан приоритетом государственных  интересов над правами человека, вплоть до права на жизнь, это был  революционный шаг.

Закон «О безопасности» не декларирует приоритет интересов  личности, а закрепляет его самим  определением понятия «безопасность» и подходами к обеспечению  безопасности.

Закон определяет безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и  внешних угроз.

В этом определении фигурирует понятие «жизненно важных интересов». Именно для них ставится задача обеспечения  условий защищенности. Определение  жизненно важных интересов, содержащееся в законе, привязано к задаче развития. Не для всех интересов должны обеспечиваться условия реализации, а лишь для  тех, которые обеспечивают прогрессивное  развитие личности, общества и государства. Кроме того, в законе одним из принципов обеспечения безопасности является соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства. Таким образом, устанавливается  два рубежа ограничения интересов. Первый рубеж отсекает те интересы, которые не соответствуют прогрессивному развитию, второй – интересы, прогрессивному развитию соответствующие, но входящие в противоречие с жизненно важными  интересами других объектов обеспечения  безопасности.

Очевидно, что подобный подход к понятию «безопасность» и к  принципам обеспечения безопасности требует постоянного анализа  и выявления:

-интересов объектов обеспечения  безопасности;

-интересов, которые могут  быть отнесены к числу жизненно  важных;

-интересов, не соответствующих  прогрессивному развитию;

-противоречий между собой  жизненно важных интересов объектов  обеспечения безопасности (личностных  интересов с общественными или  государственными, общественных с  государственными и личностными,  государственных с личностными  и общественными);

-целесообразного для  каждой ситуации распределения  приоритетов между противоречивыми  интересами.

Анализ интересов объектов обеспечения безопасности приводит к выявлению внутренних угроз  обеспечения безопасности. Дополнение этого анализа интересов оценкой  внешних угроз уже должно позволить  сформировать основные направления  обеспечения безопасности.

Нельзя сказать, что в  законе «О безопасности» ясно просматривается  весь механизм формирования государственной  политики, однако в нем к основным задачам Совета Безопасности совершенно четко отнесены определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление  внутренних и внешних угроз объектам безопасности (статья 15). Закон также  предусматривает разработку основных направлений стратегии обеспечения  безопасности Российской Федерации  и организацию подготовки федеральных  программ ее обеспечения.

В целом, заложенный в законе алгоритм формирования политики государства  включает:

-анализ интересов объектов  обеспечения безопасности и угроз  этим интересам;

-формирование основных  направлений обеспечения безопасности, составляющих суть стратегии  безопасности;

-формирование федеральных  программ, направленных на реализацию  направлений обеспечения безопасности, предусмотренных в стратегии  безопасности.

Федеральные программы должны быть привязаны к процедуре формирования федерального бюджета. В связи с  этим логично было бы увязывать содержание ежегодного послания Президента Федеральному собранию с отражением стратегии  безопасности в целевых программах проекта федерального бюджета.

Закон определяет также порядок  выработки оперативных решений  по предотвращению чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, закон «О безопасности», несмотря на недостатки, отражает логичный подход к формированию государственной  политики, обеспечивающей прогрессивное  развитие страны. Однако сложившуюся  в России систему государственного управления нельзя признать соответствующей  интересам прогрессивного развития. В чем же причины сложившейся  ситуации?

Прежде всего, закон «О безопасности» оказался полностью  выполненным лишь в части формирования Совета Безопасности Российской Федерации. Задачи, возложенные на Совет Безопасности, получили свое развитие лишь в сфере  оперативного реагирования или предотвращения чрезвычайных ситуаций.

Ситуацию с выполнением  закона «О безопасности» отчасти  объясняет обстановка первой половины 1990-х годов. К 1993 г. еще не завершился процесс формирования аппарата Совета Безопасности, но уже четко обозначился  кризис отношений между Верховным  Советом России и Президентом. Тем  не менее, частично укомплектованный аппарат  Совета Безопасности под руководством Юрия Скокова подготовил к утверждению  Основные положения Военной доктрины России. Этот документ, остающийся до настоящего времени наиболее качественным по сравнению  с последующими текстами Военной  доктрины, утверждался уже после  ухода с должности первого  секретаря Совета Безопасности и  после октябрьских событий 1993 г.

В дальнейшем работу Совета Безопасности определяли проблемы, требующие  оперативного реагирования. Достаточно упомянуть начало антитеррористической операции в Чечне осенью 1995 г.

Серьезный удар по положениям закона «О безопасности» был нанесен  в результате подготовки и утверждения  Концепции национальной безопасности Российской Федерации (далее – Концепция)[2]. Этот документ полностью проигнорировал положения действующего закона и  внес искажения в его ключевые понятия.

Появление слова «национальная» было самым безобидным новшеством. В период подготовки закона «О безопасности»  были предложения по использованию  принятого в официальных документах Соединенных Штатов термина «национальная  безопасность», но они были справедливо  отклонены. В Соединенных Штатах, независимо от происхождения граждан, одна нация – американская. В  многонациональной России сразу  возникает вопрос: о безопасности какой нации идет речь?

Выход был найден: в Концепции  было предложено определение «национальной  безопасности» как безопасности многонационального народа России. Однако оно сразу вошло в противоречие с другим определением – «концепции национальной безопасности», которая  трактовалась как система взглядов на обеспечение безопасности личности, общества и государства во всех сферах жизнедеятельности. Последнее определение  в корне отходит от принятого  в законе понятия безопасности, ограничивая  ее лишь собственной безопасностью  объектов обеспечения безопасности и отрывая от жизненно важных интересов. Тем самым была исключена взаимосвязь  состояния безопасности с условиями  прогрессивного развития. Понятие «жизненно  важные интересы» из текста Концепции  вообще исключено.

Основополагающим официальным  документом в сфере национальной безопасности России до 2009 года являлась Концепция национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300, в ред. Указа  Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24), а с 2009 года, с  момента своего утверждения, Стратегия  национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537), а так же Федеральный  закон № 390-ФЗ «О безопасности» от 28.12.2010 г. в развитие которых были разработаны и приняты доктрины, концепции и основы политики по различным  направлениям обеспечения безопасности, в числе которых:

 1. Международная безопасность:

 Концепция внешней политики Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 26 июня 2000 г.);

 Основы государственной политики Российской Федерации в области нераспространения оружия массового уничтожения и средств его доставки (утверждены Президентом Российской Федерации 19 февраля 2005 г. № Пр-260);

 Стратегический курс России с государствами – участниками Содружества Независимых Государств (утвержден Президентом Российской Федерации 14 сентября 1995 г.);

 Основные направления развития отношений России с государствами – участниками Содружества Независимых Государств на современном этапе (утверждены Президентом Российской Федерации 19 декабря 1999 г.);

 Перечень первоочередных мер по выполнению Договора о создании Союзного государства и Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства (утвержден Постановлением Высшего государственного совета Союзного государства 27 июня 2000 г.).

2. Государственная и общественная  безопасность:

 Руководящие принципы и основные направления деятельности в Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими на период до 2008 года (утверждены решением совещания членов Совета Безопасности Российской Федерации 29 июля 1999 г.).

 Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере (утверждена решением Государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г.).

Федеральный закон № 390-ФЗ «О безопасности» от 28.12.2010 г.

 3. Военная и оборонно-промышленная безопасность: 

 Военная доктрина Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706);

 Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 г.);

 Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом Российской Федерации 4 декабря 2003 г. № Пр-2194);

 Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом Российской Федерации 4 декабря 2003 г. № Пр-2196);

 Приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации (утверждены Президентом Российской Федерации 21 мая 2006 г. № Пр-843);

 Перечень критических технологий Российской Федерации (утвержден Президентом Российской Федерации 21 мая 2006 г. № Пр-842).

 4. Экономическая безопасность и социальная сфера:

 Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 г. № Пр-576);

 Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р);

 Энергетическая стратегия России на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. № 1234-р);