Пенсионная политика в России: достижения и просчеты

параметрические изменения условий пенсионного обеспечения (требования к пенсионному возрасту, размеру страхуемого заработка и продолжительности страхового (трудового) стажа; к условиям реализации пенсионных выплат, ожидаемый период выплаты пенсии и др.);

формирование накопительной составляющей пенсионной системы, соотносимой с показателями развития финансового рынка и экономики страны в целом.

В этой связи будут изменяться и дополняться основные принципы совершенствования тарифно-бюджетной политики, реформирования института досрочных пенсий и накопительной составляющей пенсионной системы, развития корпоративного пенсионного обеспечения, формирования пенсионных прав, системы управления обязательным пенсионным страхованием, а также развития международного сотрудничества в пенсионной сфере.

 

Совершенствование тарифно-бюджетной политики

Основным принципом тарифно-бюджетной политики является обязательность уплаты страховых взносов, размер которых влияет на приобретаемые пенсионные права, а также установление единых тарифов страховых взносов в отношении всех категорий страхователей.

В соответствии с действующим законодательством тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование для плательщиков, уплачивающих взносы за наемных работников в 2012 - 2013 гг., установлен в размере 22% + 10% с сумм, превышающих величину базы начисления страховых взносов.

В целях дальнейшего развития пенсионной системы предлагается сохранить действующий тариф при условии:

поэтапного повышения уровня облагаемого заработка. Эти мероприятия целесообразно синхронизировать с мероприятиями по параметрическим изменениям пенсионной системы;

расширения охвата работающих обязательным пенсионным страхованием;

поэтапного приведения размера страхового взноса, уплачиваемого самозанятыми категориями граждан, в соответствие с уровнем пенсионных выплат;

установления дополнительного тарифа страховых взносов для страхователей в отношении застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда.

Преобразование системы досрочных пенсий

Основными принципами преобразования системы досрочных пенсий являются сохранение системы социальных гарантий работникам, занятым на производствах с особыми условиями труда, поддержание доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимость внесения произвольных изменений в действующее законодательство, а также установление переходного периода в целях создания условий для постепенной адаптации граждан к новым условиям пенсионного обеспечения.

Действующая в настоящее время система досрочного пенсионного обеспечения, созданная в период существования Союза ССР, принципиально не соответствует современным условиям рыночной экономики, и при этом она социально несправедлива.

Так, более 30% пенсионеров составляют лица, которым назначена досрочная трудовая пенсия в связи с особыми и специальными условиями труда. При этом финансирование выплаты им пенсий осуществляется за счет общих средств Пенсионного фонда Российской Федерации, а не страховых взносов работодателей.

Льготные пенсии, по существу, компенсируют неблагоприятные условия  труда, ответственность за которые  должен нести работодатель, а также  позволяют работодателям решать проблему укомплектования рабочей  силой производств с вредными и опасными условиями труда.

Сложившаяся ситуация не способствует заинтересованности работодателя в улучшении условий труда  работников и повышении его безопасности, а также в развитии систем медицинской  и социальной реабилитации пострадавших на производстве.

Право на получение этих пенсий предоставляется безотносительно к фактическим условиям труда, показателям здоровья и трудоспособности работников. Наряду с производствами, где условия труда объективно неблагоприятны, нередко встречаются и такие, где условия труда не выходят за рамки допустимых санитарно-гигиенических норм, однако работники в связи с тем, что их профессии входят в списки производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение, пользуются правом на установление досрочных пенсий.

Отдельного источника  финансирования досрочных пенсий в  связи с особыми условиями  труда и за выслугу лет не существует, эти пенсии устанавливаются в  рамках уплачиваемых работодателями страховых  взносов. Это приводит к снижению уровня пенсионного обеспечения остальных категорий получателей пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца).

Реформирование досрочного пенсионного обеспечения является многогранной и комплексной задачей, в рамках выполнения которой требуется также предпринять меры по улучшению условий труда и стимулированию работодателя к модернизации рабочих мест. Следует предпринять меры по сокращению уровня смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также по обеспечению экономической мотивации улучшения работодателями условий труда.

Реформирование института накопительной составляющей пенсионной системы

Основным принципом реформирования института накопительной составляющей пенсионной системы является повышение  ее эффективности в целях улучшения пенсионного обеспечения граждан за счет формирования и  инвестирования средств пенсионных накоплений.

Десятилетний опыт формирования пенсионных накоплений показал ряд  проблем накопительной составляющей пенсионной системы, основными из которых являются:

отсутствие эффективных  механизмов гарантий сохранности и  возвратности пенсионных накоплений и, как следствие, незаинтересованность граждан и работодателей в  управлении пенсионными ресурсами  и их накапливании;

отсутствие стимулов к развитию добровольного формирования пенсионных накоплений;

несовершенство контроля и регулирования накопительной  составляющей пенсионной системы, которые  не соответствует объему накоплений и уровню рисков;

неэффективность управления, реальное обесценивание средств  пенсионных накоплений (в среднем  за период 2004 - 2011 годов около 6% годовых  при среднегодовой инфляции 10,1%, при этом среднегодовая индексация трудовой пенсии составила около 15%);

возрастание рыночных рисков (по которым ответственность несет государство) по мере увеличения объемов пенсионных накоплений в условиях нехватки инструментов инвестирования (1,8 трлн. рублей в 2011 году,  
2,3 трлн. рублей в 2012году, 3,5 трлн. рублей в 2014 году);

высокие издержки администрирования накопительной составляющей пенсионной системы (комиссия управляющих компаний и негосударственных пенсионных фондов составляет 1,4% стоимости чистых активов, что значительно превышает уровень комиссии на развитых финансовых рынках (0,5 - 0,7%);

системная правовая коллизия, связанная с организационно правовой формой негосударственных пенсионных фондов (указанные отношения регулируются в публично-правовой плоскости - в  рамках обязательного пенсионного  страхования и не предусматривают получение прибыли, а накопительная составляющая основывается на гражданско-правовых (договорных) отношениях и формируется с целью получения инвестиционного дохода).

Исходя из анализа  проблемных вопросов, проявившихся в  процессе функционирования накопительной составляющей пенсионной системы предлагается комплекс мер, направленных на ее поэтапную трансформацию в систему добровольного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения в рамках гражданско-правовых (договорных) отношений. При этом предлагается предусмотреть обязательный характер платежа работодателя в систему добровольного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения (по аналогии с платежом в пенсионную систему за членов летных экипажей и работников угольной отрасли), функцию по его администрированию закрепить за Пенсионным фондом Российской Федерации при участии субъектов отношений по формированию накопительной составляющей пенсионной системы.

В этой связи предусматривается:

введение системы гарантий сохранности средств пенсионных накоплений путем увеличения собственного капитала и резервов негосударственных пенсионных фондов, а также создания фондов солидарной ответственности, страховых фондов по аналогии со страхованием вкладов граждан в банковской сфере;

повышение транспарентности институтов, участвующих в формировании пенсионных накоплений, введение ежегодного раскрытия информации об их актуарной  оценке;

модернизация системы  государственного контроля за формированием  средств пенсионных накоплений: создание эффективной системы контроля за инвестированием пенсионных накоплений с помощью внедрения качественных характеристик деятельности соответствующих стандартов их разумного поведения, сконцентрировав контроль в рамках единого контролера за деятельностью негосударственных пенсионных фондов - Федеральной службы по финансовым рынкам;

целевое налоговое стимулирование добровольного формирования пенсионных накоплений;

совершенствование порядка  формирования активов и прав застрахованных лиц;

совершенствование организационно-правовой формы негосударственных пенсионных фондов в целях обеспечения реальных механизмов сохранности средств пенсионных накоплений, гарантий прозрачности деятельности негосударственных пенсионных фондов;

расширение перечня  финансовых инструментов инвестирования пенсионных накоплений с включением в него российских депозитарных расписок, муниципальных облигаций, акций компаний, имеющих стратегическое значение для Российской Федерации, инфраструктурных облигаций, имеющих государственную гарантию.

В целях снижения указанных  выше рисков накопительной составляющей пенсионной системы, которые могут  снизить размер трудовых пенсий, а  также в виду недостаточной готовности финансового рынка к значительному  объему средств пенсионных накоплений, который продолжает нарастать, с учетом мер по оптимизации дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, предлагается в ближайшие годы в качестве временной меры рассмотреть вопрос о направлении части тарифа страховых взносов с накопительной составляющей на распределительную.

Альтернативным вариантом  решения вопроса оптимизации  дефицита бюджета Пенсионного фонда  Российской Федерации может явиться  сохранение объема межбюджетных трансфертов, направляемых из федерального бюджета  на пенсионное обеспечение граждан.

В среднесрочной перспективе  предлагается предусмотреть:

предоставление застрахованным лицам права самостоятельного выбора:

- остаться в государственной  пенсионной системе солидарного  характера;

- подать соответствующее  заявление и формировать свои пенсионные права в рамках накопительной составляющей в добровольной пенсионной системе с уменьшением тарифа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование на величину уплаченных взносов в накопительную составляющую (в текущей ситуации в размере 6%) и при условии самостоятельной уплаты в накопительную составляющую дополнительного платежа в размере 2% от заработной платы. Переход к этой модели предлагается осуществить с 2014 года;

расширение состава  финансовых институтов, допускаемых  к участию в формировании пенсионных накоплений за счет включения страховых компаний и кредитных организаций;

предоставление этим институтам и застрахованным лицам, формирующим пенсионные накопления, дополнительных налоговых льгот;

содействие развитию добровольных (корпоративных и частных) пенсионных систем.

Все ранее сформированные пенсионные права сохраняются и  продолжают реализовываться в ранее  установленном порядке.

Предложенная на краткосрочную  перспективу мера по направлению  части тарифа на накопительную составляющую в распределительную составляющую позволит, с одной стороны, повысить общий размер трудовой пенсии и, с другой - снизить дефицит бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Так, например, при направлении в распределительную 2% из 6% дефицит бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации снизится на более чем на 0,21% валового внутреннего продукта в бюджетный период и на 0,25% валового внутреннего продукта к 2020 году; при перераспределении 
4% - на 0,41% валового внутреннего продукта в бюджетный период и  
на 0,49% валового внутреннего продукта к 2020 году.

 

Развитие корпоративного пенсионного обеспечения

В целях построения полномасштабной  системы пенсионного обеспечения  в рамках трехуровневой модели необходимо создание и развитие корпоративного пенсионного страхования.

Корпоративное пенсионное страхование  должно способствовать решению следующих  вопросов:

формированию уровня пенсий, обеспечивающих коэффициент замещения, превышающий 40% (в том числе для лиц с  уровнем заработной платы выше среднего);

реформированию института досрочных пенсий;

модернизации накопительной составляющей пенсионной системы;

развитию инструментов управления персоналом в целях повышения  его мотивации и закрепления  лучших работников.

Функционирование институтов, позволяющих формировать право на корпоративную пенсию для работников в сфере добровольного пенсионного страхования (негосударственного пенсионного обеспечения), будет гарантировано введением нового правового регулирования деятельности финансовых институтов (негосударственных пенсионных фондов, банков и страховых компаний), устанавливающего требования по стандартизации финансовых пенсионных продуктов, контролю и надзору за ними, а также налоговые льготы для финансирования пенсионных выплат.

Мерой по стимулированию развития систем корпоративного пенсионного обеспечения станет также изменение правового статуса пенсионных накоплений на основе перевода их из области публичного права в гражданско-правовые отношения.